最高法院案例：行政机关通过撤销方式进行自我纠错的限制

　　【裁判要点】

　　行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）最高法行再7号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）梁桂华。

　　委托代理人胡枝现。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）那坡县人民政府。住所地：广西壮族自治区那坡县睦边大道***号。

　　法定代表人农斌，县长。

　　委托代理人倪安文，该县法制办主任。

　　委托代理人黄海东。

　　原审第三人那坡县德隆乡德康村那怀屯。

　　负责人梁丰，组长。

　　委托代理人周海宁，广西那坡县委党校教师。

　　再审申请人梁桂华因诉被申请人那坡县人民政府（以下简称那坡县政府）及原审第三人那坡县德隆乡德康村那怀屯（以下简称那怀屯）林业行政登记一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年4月14日作出的（2016）桂行终1143号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理本案，并于2017年11月22日作出（2017）最高法行申6893号行政裁定，提审本案。2018年1月19日，本案编立提审案号。本院依法组成合议庭并于2018年2月7日上午在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开开庭审理，再审申请人梁桂华及其委托代理人胡枝现，被申请人那坡县政府的委托代理人倪安文、黄海东，第三人那怀屯的委托代理人周海宁，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

　　本院经审理查明：诉争林地称“更虎山”（达岭、那哈、从灵），位于那坡县××××那怀屯，面积23.9亩，属于那怀屯集体所有。那怀屯农户梁桂华于1994年9月与那坡县财政局在诉争林地上联营种植玉桂（肉桂）。2010年那坡县全面推行林权制度改革，同年8月至10月期间，那坡县政府组织林改工作组对那怀屯集体林地开展林权改革工作。在此期间，林改工作组工作人员组织该屯农户到实地进行勘界，由农户对各自的林地及地上的林木逐一进行指认，但对于包括本案争议地在内的102.1亩“更虎山”林地及地上的玉桂，既没有梁桂华等户进行指认，也没有那怀屯进行指认。林改工作组遂将该林地使用权确认为那怀屯集体享有，并制作《林权现场勘界表》，于同年8月6日进行公示，公示期为7天，该表第23页登载有“林权权利人那怀屯集体，小地名达岭，面积102.1亩”的内容。在公示期间，梁桂华农户及那怀屯的其他农户均未提出异议。2010年8月16日，梁桂华与那怀屯签订《集体林地家庭承包经营合同》，承包期限为2011年1月1日至2080年12月31日止，承包林地共17宗，其中第13宗“更虎山”地块23.9亩，林木状况为“玉桂”，即本案诉争林地。2010年8月29日，那坡县林业局在那怀屯发布那林权公第0403002号《公示》,将那怀屯53户申请林权登记发（换）证的《林权登记发证前公示表》共43页进行公示，公示期为30天，该表第23页登载有“宗地外业号657，面积102.1亩，单位（个人）那怀屯集体，小地名达岭”的内容。在公示期间，梁桂华、梁桂夫、韦东、韦有学等四户于9月15日找到时任那怀屯屯长黄锋，声称其四户在“达岭”各有一块林地被漏指，并交给黄锋一份《报告》，要求黄锋在该《报告》上签字，再一同到德隆乡林改办予以证明。黄锋在《报告》上签字，并同梁桂华等四户前往德隆乡林改办反映情况。德隆乡林改办在听取梁桂华等四户反映的情况后，采纳其主张，但未就该情况按照法定程序重新进行公示，而是直接将林改材料上报给那坡县林业局，那坡县林业局亦直接将林改材料呈报给那坡县政府颁发林权证。2010年10月5日，那坡县政府向梁桂华颁发那林政字（2010）第0403020047号《林权证》（以下简称涉案《林权证》）。2012年5月，因修路需征收部分诉争林地，那怀屯与梁桂华等人产生纠纷，向那坡县政府申请调处。2015年2月2日，那坡县政府作出那政处字（2015）3号行政裁定，认为梁桂华等人取得的诉争林地的四宗林权证与权属确认有直接关联性，需要对该事项重新核查审定，裁定确权处理中止。2015年8月5日，那坡县政府认为该府向梁桂华等四户颁发林权证违反法定程序，作出那政处字（2015）第6号《关于撤销梁桂华农户<林权证>部分宗地号的决定》（以下简称6号《撤销决定》），撤销梁桂华持有的涉案《林权证》中宗地编号为04510070403GDYMSY020671号宗地（以下简称涉案《林权证》0671号宗地）的使用权，同时作出那政处字（2015）第5、7、8号决定，撤销梁桂夫、韦东、韦有学农户各自林权证中诉争林地的宗地。2016年2月28日，梁桂华提起本案行政诉讼，请求依法判决撤销6号《撤销决定》。

　　百色市中级人民法院（2016）桂10行初105号行政判决认为，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十三条“经初审、复审后的林权登记申请审核结果，由林业行政主管部门以公告形式进行公示。公示的主要内容有：包括申请登记的主要内容和现场核实的结果。林权人的名称，拟准予登记的林权权属性质、面积（株数）、座落等内容，以及对公示提出异议方式、地点、期限和要求复查办法等。县级林业行政主管部门对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在林地所在地进行公示。公示期为30天。在公示期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，林业行政主管部门应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，林业行政主管部门对登记申请应当不予登记。”的规定，本案中那坡县政府在未对梁桂华等四户的复查结果重新进行公示的情况下向其颁发林权证，违反法定程序，该林权证依法应予以撤销。那坡县政府作出6号《撤销决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回梁桂华的诉讼请求。梁桂华不服一审判决，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终1143号行政判决认为，2010年8月至10月期间，那坡县进行林权制度改革，林改工作组对那怀屯的集体林地开展林权改革工作，对经实地勘界后制作的《林权现场勘界表》及《林权登记发证前公示表》进行公示，公示的内容中均载明诉争林地的林权权利人为那怀屯集体，同时载明如对公示内容有异议应在规定的时间内提出异议。本案涉案《林权证》0671号宗地的登记内容并没有在《林权现场勘界表》和《林权登记发证前公示表》中，且没有证据证明梁桂华等四农户在向德隆乡林改办提交2010年9月15日《报告》后，那坡县政府对梁桂华等四农户提交的《报告》进行调查核实，亦没有证据证明那坡县政府对涉案《林权证》0671号宗地登记的内容重新进行公示的事实。那坡县政府在未对梁桂华等四户提交的报告进行调查核实,未对梁桂华涉案《林权证》0671号宗地的登记内容进行公示的情况下，向梁桂华颁发涉案林权证，违反《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十三条的法定程序，那坡县政府据此作出6号《撤销决定》，依法有据。虽然梁桂华提供《集体林地家庭承包经营合同书》，该合同中的“承包林地基本情况”表中登载有“小地名更虎山，宗地编号0671，面积23.9亩”的内容，但是这些内容并没有在那怀屯集体林改阶段中进行公示，那坡县政府颁发涉案《林权证》0671号宗地使用权证，违反林改发证的程序规定。梁桂华诉称其所在集体林改张榜公布的《林权勘界确权公示》共44页，现涂改为43页，以及梁桂夫的所谓2010年9月15日《报告》系伪造等主张，因没有充分证据证实，且上述主张并不能否定涉案《林权证》0671号宗地登记的内容未经公示的事实，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　梁桂华申请再审称：涉案《林权证》0671号宗地的土地使用权争议，根据法律规定系土地承包经营权争议案件，不再属于那坡县政府行政许可案件范围，生效判决认定基本事实错误；该案系行政确权法律关系，生效判决适用行政许可法规定，适用法律错误；根据《中华人民共和国土地承包法》第五十一条规定，生效判决适用程序错误。请求对此案再审，依法予以改判。

　　那坡县政府答辩称：该府根据法律相关规定撤销涉案《林权证》0671号宗地，其行政处理行为符合事实和法律规定，是依法履行职权；该府撤销梁桂华的具体行政行为不具有行政确权的性质，是对违反法律规定错误登记颁发《林权证》的行为进行自我纠正；梁桂华以生效判决适用程序错误提出再审，缺乏法律支持。请求驳回梁桂华的再审申请。

　　那怀屯陈述称：那坡县政府的行政处理符合事实和法律规定，依法履行法定职权，维护集体林权制度改革稳定。那坡县颁发林权证的行为是初始登记，属于行政许可性质，撤销林权证行为不具有行政确权的性质，是对违反法律规定错误登记颁发林权证行为进行自我纠错，是依法行政的体现。那怀屯与梁桂华的林地使用权纠纷发生在登记发证后，发现梁桂华取得的林权证登记的宗地使用权侵害集体利益，即申请进行调解处理，那坡县政府撤销林权证符合我国集体林权制度改革的相关规定。请求驳回梁桂华的再审申请。

　　本院认为，行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力。但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的，或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵，或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的，则应当考虑采取其他方式进行纠错。

　　根据《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。第十二条第二款规定，在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实；有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记。《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十三条规定：“经初审、复审后的林权登记申请审核结果，由林业行政主管部门以公告形式进行公示。公示的主要内容有：包括申请登记的主要内容和现场核实的结果。林权人的名称，拟准予登记的林权权属性质、面积（株数）、座落等内容，以及对公示提出异议方式、地点、期限和要求复查办法等。县级林业行政主管部门对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在林地所在地进行公示。公示期为30天。在公示期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，林业行政主管部门应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，林业行政主管部门对登记申请应当不予登记。”本案中，那坡县政府在未对梁桂华等四户提交的《报告》进行调查核实,亦未对梁桂华涉案《林权证》0671号宗地的登记内容按照法定程序重新进行公示的情况下，直接根据上报的林改材料向梁桂华颁发涉案林权证，违反上述法律规定的颁证程序。6号《撤销决定》及一、二审判决对于那坡县政府未对涉案《林权证》0671号宗地情况进行公示就直接登记发证，违反法定程序的认定，具有事实根据，本院予以认可。

　　本案中，虽然那坡县政府在登记发证程序上存在轻微违法，但是尚不需要采取撤销的方式进行纠错。首先，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，颁发林权证一方面是行政机关对集体林地所有权和个人林木所有权的确认，另一方面也是对林地上的土地承包经营权的确认。本案中，对于诉争林地上的林木属梁桂华所有，那怀屯并无异议，亦无其他村民对林木提出权利主张，那怀屯因诉争林地提出的纠纷仅仅涉及到林地使用权。梁桂华于2010年8月16日与那怀屯签订《集体林地家庭承包经营合同》，承包林地共17宗，其中第13宗“更虎山”地块23.9亩，即为本案诉争林地。根据本院开庭时各方当事人的陈述，虽然那怀屯主张梁桂华持有的《集体林地家庭承包经营合同》存在违反程序等问题，但该屯或其他村民至今并未就诉争土地的承包经营纠纷申请仲裁或提起诉讼，该《集体林地家庭承包经营合同》未经任何法定程序进行过变更或解除，具有法律效力。那坡县政府为梁桂华颁发涉案林权证0671号宗地的使用权，作为证明材料的承包经营合同合法有效，权属来源清楚。其次，林权证颁发过程中进行公示的主要目的，是为了让利害关系人知晓申请登记的林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据是否准确，督促利害关系人及时提出异议，在发证前解决可能存在的权属争议。那坡县林业局于2010年8月进行的两次公示，载明诉争林地的权利人为那怀屯，那怀屯的其他村民对此并无异议，并未提出权利主张和争议。梁桂华等人则是在那坡县林业局进行公示期间提出异议，并提交《报告》及《集体林地家庭承包经营合同》。《集体林地家庭承包经营合同》系梁桂华与那怀屯签订，《报告》上有时任那怀屯屯长黄锋的签名，且由黄锋陪同梁桂华等人到德隆乡林改办反映情况。上述事实足以证明，那怀屯集体在颁证公示期间认可梁桂华等人在诉争土地上的承包经营权和对林地的使用权，双方并不存在对诉争土地的权属争议。再次，《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四十二条的规定，林权管理机构受理林权登记申请后，应及时组织审核，审核的主要内容包括：权属来源是否合法、界址是否清楚、面积是否准确、利用是否合理、资料是否齐全。这里的审核包括村民委员会初审、乡（镇）人民政府复审、县林业主管部门最终审核。梁桂华等人对那坡县林业局的公示提出异议，根据其与那怀屯签订的《集体林地家庭承包经营合同》主张诉争土地的使用权，实质上是提出对诉争土地的登记申请。那怀屯负责人在梁桂华等人出具的《报告》上签字并送交德隆乡林改办，可以视为对登记申请的初审。故6号《撤销决定》认定林改工作组没有重新调查核实与事实不符。综上所述，那坡县政府颁发涉案林权证虽然存在程序上的瑕疵，但未经公示这一瑕疵并未影响到那怀屯及其他村民的实体权利。梁桂华等人持有的《集体林地家庭承包经营合同》合法有效，其在诉争土地上的承包经营权应受到保护。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十四条的规定，承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。那怀屯即使认为梁桂华等人持有的《集体林地家庭承包经营合同》存在问题，也应当依照法律程序通过协商、仲裁或诉讼等方式，对承包合同进行解除或变更。在梁桂华等人持有的承包合同未经依法解除或变更的情况下，那坡县政府即作出撤销林权证的决定，不仅无助于诉争土地权属问题的解决，反而使诉争土地处于权属不确定的状态，容易导致争议双方矛盾的进一步加剧。那坡县政府作出的6号《撤销决定》认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。一、二审判决驳回梁桂华的诉讼请求，亦应予以纠正。

　　综上，梁桂华的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销百色市中级人民法院2016年8月17日作出的（2016）桂10行初105号行政判决；

　　二、撤销广西壮族自治区高级人民法院2017年4月14日作出的（2016）桂行终1143号行政判决；

　　三、撤销那坡县政府2015年8月5日作出的那政处字（2015）第6号《关于撤销梁桂华农户<林权证>部分宗地号的决定》。

　　一、二审案件受理费各50元，均由被申请人那坡县人民政府负担。梁桂华缴纳的一、二审案件受理费各50元，予以退还。

　　本判决为终审判决。

　　审 判长　熊俊勇

　　审 判 员　曹　刚

　　审 判 员　龚　斌

　　二〇一八年二月二十八日

　　法官助理　牛延佳

　　书 记 员　余逸纯

　　来源：行政法报