为了贯彻落实“节约优先”战略，全面掌握城市土地利用状况，切实提高城市节约集约用地水平，部连续三年组织开展了城市区域建设用地节约集约利用状况调查评价工作，现已形成包括2015年度区域初始评价、2016年度区域更新评价、2017年度区域更新评价在内的3轮评价成果，评价时点为评价年度上一年年底。评价以城市为单元，以各参评城市行政辖区范围内的全部建设用地为评价对象，评价范围覆盖了全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团的560余个城市。近期，部对各地上报的评价成果进行了汇总分析。现将评价结果通报如下。

　　评价工作基本情况

　　根据《关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资函〔2014〕210号）的要求，部决定用5年时间开展全国80%地级以上城市和60%县级市建设用地节约集约利用评价工作。2015、2016、2017年，分别有556个、569个和564个城市参与评价[汇总分析涉及的人口、经济数据为地方上报数据，来源于各城市统计年鉴，由统计部门提供；土地利用现状数据来源于部土地利用变更调查成果数据；土地供应数据为地方上报数据，来源于部土地市场动态监测与监管系统。占全国城市总数（653个）的85.2%、87.1%和86.4%，覆盖面符合文件要求。其中，2017年度地级以上参评城市273个，占全国地级以上城市总数（291个）的93.8%，县级参评城市291个，占全国县级市总数（362个）的80.4%[全国城市总数、地级以上城市数量、县级市城市数量为2014年城市个数，根据各省（区）上报城市名单统计得出。

　　建设用地节约集约利用基本情况

　　评价选取国土开发强度、城乡建设用地人口密度、建设用地地均GDP（以下简称“地均GDP”）、建设用地地均固定资产投资（以下简称“地均固投”）、单位GDP增长消耗新增建设用地量（以下简称“单位GDP地耗”）、单位固定资产投资消耗新增建设用地量（以下简称“单位固投地耗”）等6项关键指标进行统计测算，以反映各城市区域建设用地节约集约利用程度水平。同时还根据多项指标综合计算各城市的节约集约利用综合指数值，对各城市情况进行了综合比较（各指标解释详见附件5）。

　　总体来看，2014-2016年度，参评城市由于部分地级以上城市的有关用地、经济、人口数据包含了其下辖县级市的数据，为避免重复计算，在合并这些重复统计的县级市后，共对326个城市数据进行汇总（即273个地级以上城市，53个县级市）。 国土开发强度从6.85%上升至7.02%，城乡建设用地人口密度从4665人/平方公里下降到4613人/平方公里，地均GDP由201.1万元/公顷提高到 222.2万元/公顷，地均固投由125万元/公顷增长至152.3万元/公顷，单位GDP地耗从11.1公顷/亿元下降到9.07公顷/亿元，单位固投地耗由1.2公顷/亿元减少到0.8公顷/亿元，集约用地水平逐年提高。

　　（一）国土开发强度。截至2016年底，参评城市土地总面积488.4万平方公里，占全国土地总面积的50.9%。其中建设用地面积34.3万平方公里，占全国建设用地总面积的87.7%。国土开发强度为7.02%，较2015年提升0.09个百分点。分省看，上海的国土开发强度最高（36.89%），是全国平均水平的5.26倍，天津（34.77%）次之，最低为西藏（0.27%）。分城市看，地级以上城市中（以下正文中如无特别说明，该表述均不含直辖市），深圳市、东莞市、厦门市等17个城市高于25%；县级市中，临夏市、侯马市、石河子市等4个城市高于25%。

　　（二）人口承载水平。截至2016年底，参评城市常住总人口12.7亿人，常住城镇人口7.5亿人，城乡建设用地人口密度为4614人/平方公里。分省看，上海的城乡建设用地人口密度最高（8899人/平方公里），是全国参评地区平均水平的1.9倍，北京（7381人/平方公里）次之，最低为内蒙古（2052人/平方公里）。分城市看，地级以上城市中，汕头市、毕节市、温州市等12个城市高于8000人/平方公里，克拉玛依市、鄂尔多斯市、大庆市等8个城市低于2000人/平方公里；县级市中，临夏市、西昌市、都匀市等14个城市高于全国平均水平，阜康市、二连浩特市、文昌市等6个城市低于2000人/平方公里。

　　（三）经济承载水平。建设用地地均GDP：2016年全国参评城市GDP为76.2万亿元，环比增长6.9%；建设用地地均GDP为 222.2万元/公顷，环比增长5.6%。分省看，上海（912.8万元/公顷）最高，是全国平均水平的4.1倍；甘肃（81.6万元/公顷）最低，仅为全国平均水平的36.7%。分城市看，地级以上城市中，深圳市、广州市、厦门市等8个城市高于600万元/公顷，定西市、黑河市、阜新市、平凉市则低于50万元/公顷；县级市中，绥芬河市、西昌市、永安市等7个城市高于全国平均水平，讷河市、北票市、文昌市、德令哈市则低于50万元/公顷。建设用地地均固定资产投资：2014-2016年3年，全国参评城市全社会固定资产投资年平均值为52.2万亿元，经评价计算后的2016年度的建设用地地均固定资产投资[ 与计算建设用地地均GDP使用当年GDP不同，评价在计算建设用地地均固定资产投资时，使用2014、2015、2016年3年的全社会固定资产投资总额的平均值作为分子，主要考虑固定资产投资推动经济增长存在一定滞后性，且固定资产投资年间波动相对较大，所以采用三年均值进行运算有助于减少年间波动带来的影响。]为152.3万元/公顷，环比增幅8.6%。分省看，天津（316.5万元/公顷）最高，是全国平均水平的2.1倍，辽宁、内蒙、甘肃等省较低，不足全国平均水平的75%。分城市看，地级以上城市中，贵阳市、西宁市、福州市等14个城市高于300万元/公顷，克拉玛依市、河池市、呼伦贝尔市等14个城市低于50万元/公顷；县级市中，凯里市、绥芬河市高于300万元/公顷，格尔木市、东方市、调兵山市等6个城市低于50万元/公顷。

　　（四）经济增长的地耗水平。单位GDP地耗：2016年，参评城市单位GDP地耗9.07公顷/亿元。分省看，西藏（91.45公顷/亿元）最高，北京（2.42公顷/亿元）最低。分城市看，地级以上城市中，邢台市、大同市、日喀则市等10个城市地耗超过50公顷/亿元，经济增长的土地资源消耗水平较高，需进一步提高资源利用效率；深圳市、大连市、乌鲁木齐市等43个城市耗地量较小，小于5.0公顷/亿元；县级市中，德令哈市、石河子市超过50公顷/亿元，潜江、西昌、永安等4个城市小于5.0公顷/亿元。单位固投地耗：2016年，参评城市单位固投地耗0.8公顷/亿元。分省看，单位固投地耗西藏（5.15公顷/亿元）最高，天津（0.27公顷/亿元）最低；分城市看，地级以上城市中，拉萨、张掖、抚顺等10个城市单位固投地耗高于3.0公顷/亿元，土地资源消耗水平较高，攀枝花、娄底、湘潭等7个城市单位固投地耗低于0.30公顷/亿元；县级市中，德令哈、二连浩特、格尔木等7个城市单位固投地耗高于3.0公顷/亿元，潞城市的单位固投地耗低于0.3公顷/亿元。

　　（五）节约集约利用综合指数。截至2016年底，全国参评城市节约集约利用综合指数为30.97。分省看，有12个省（区、市）高于全国平均水平，其中天津、北京、上海、浙江、福建、江苏、重庆、广东等8个省综合指数高于36，集约利用程度较高；有19个省（区）低于全国平均水平，其中甘肃、内蒙古、宁夏、辽宁、山西、吉林、海南综合指数低于25。分城市看，全国地级以上参评城市排名前十位的依次是：深圳、广州、厦门、武汉、温州、无锡、福州、杭州、长沙、常州等市。全国县级参评城市排名前十位的依次是：石狮、临江、瑞安、诸城、冷水江、江阴、乐清、昆山、张家港、乳山等市。

　　建设用地节约集约利用情况分析

　　      （一）建设用地总规模的增幅保持较低水平，城乡用地内部结构持续优化。近年来各地严格控制建设用地规模，不断优化用地结构，大力推行节约集约用地，取得了积极的成效。一是建设用地总规模增幅维持在较低水平。从连续多年数据看，2010-2016年，参评城市国土开发强度由6.4%上升到7%，但开发速度逐年降低，年变化量从1.12‰降至0.87‰，建设用地总规模的增幅保持较低水平。其中西部地区（1.8%）增速最快，东北地区（0.5%）增速明显慢于其他区域。二是城乡用地内部结构持续优化。2010-2016年，城镇建设用地占城乡建设用地比例由27.8%提高到31.7%，农村用地占城乡建设用地比例由64.4%下降到61.1%。城镇用地比例持续增加，村庄用地比例持续下降，建设用地内部结构趋于优化。同时，基础设施用地占建设用地比例稳中有升，有力保障了重大基础设施和民生工程项目建设。

　　（二）建设用地投入产出效益持续提升，经济增长的用地消耗不断下降。各地通过推进产业结构的调整和升级，促进经济发展方式转变，土地经济承载水平持续提高，单位GDP地耗、单位固定资产投资地耗有所降低。从经济承载水平看，参评城市地均GDP连续6年保持增长，从2010年的135.3万元/公顷提高到2016年的222.2万元/公顷，增幅达到64.2%。参评城市的地均固投从2010年的82.8万元/公顷提高到163.8万元/公顷，增幅达到98%。从经济增长的单位地耗看，参评城市单位GDP地耗由2011年的10.48公顷/亿元下降到2016年的9.07公顷/亿元，下降了13.5%；参评城市单位固投地耗由2010年的2.1公顷/亿元下降到2016年的0.8公顷/亿元，下降了61.4%，总的来看，经济增长的地耗水平不断降低。

　　（三）土地城镇化快于人口城镇化的趋势初步扭转。评价采用城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（城镇人口增长率与城镇工矿用地增长率的比值）来衡量人口城镇化与土地城镇化的差异。弹性系数大于1，人口城镇化快于土地城镇化；小于1则反之。评价发现，2015年度弹性系数为1.2，系2010年以来人口城镇化首次快于土地城镇化，2016年度这一趋势继续延续，弹性系数进一步提升到1.3。这一数据表明，土地城镇化快于人口城镇化的趋势得到初步扭转。但是，不同区域仍存在较大差异，2016年度与2015年相比，东部地区、西部地区、东北地区呈现上升趋势：东部地区由1.2上升到1.4，人口集聚更加突出；西部地区从0.9增加到1.1，首次突破1；东北地区由0.4提高到0.8，中部地区的弹性系数则从0.94略降到0.89。

　　（四）全国城市区域建设用地节约集约利用综合指数差异显著。为直观反映各地区建设用地节约集约利用情况，评价依据《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018—2008），采用多因素综合评价法等方法，测算各参评城市的建设用地节约集约利用综合指数。根据评价成果，确定综合指数值大于36.0的城市建设用地节约集约利用总体状况较佳，综合指数值在25.0-36.0之间的城市建设用地节约集约利用总体状况适中，综合指数值小于25.0的城市建设用地节约集约利用总体状况有待提高。结果显示，2016年底全国564个参评城市的建设用地节约集约利用综合指数为30.97，与往年水平基本相当。134个城市分值大于36分，总体状况较佳，其中86个位于东部地区（73个城市位于江苏、浙江，山东、广东4个沿海发达省份），24个位于中部地区，19个位于西部地区，5个位于东北地区，人均建设用地面积平均为257平方米/人、人均城乡建设用地面积平均为208平方米/人，建设用地地均GDP平均为377万元/公顷。271个城市在25.0-36.0分之间，总体状况适中，其中92个位于中部地区、83个位于东部地区、79个位于西部地区、17个位于东北地区，人均建设用地面积平均为298平方米/人、人均城乡建设用地面积平均为236平方米/人，建设用地地均GDP平均为175万元/公顷。159个城市在25分以下，总体状况有待提高，其中51个位于西部地区、47个位于东北地区、31个位于中部地区、30个位于东部地区，人均建设用地面积平均为461平方米/人、人均城乡建设用地面积平均为348平方米/人，建设用地地均GDP平均为98万元/公顷。由于经济发展和管理水平等因素的差距，不同城市区域建设用地节约集约利用综合指数分化较为显著。

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　　下一步工作重点

　　党的十九大报告明确提出“加快生态文明体制改革”“推进绿色发展”“推进 资源全面节约和循环利用”。各地要坚决贯彻“节约优先、保护优先、自然修复为主”的总体要求，坚持把节约集约利用资源作为自然资源管理的核心任务之一，实行建设用地总量和强度双控，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引，促进实现高质量发展。下一步，重点要做好以下工作。

　　（一）以评价工作为基础，全面持续推进节约集约用地。城市建设用地节约集约利用评价是新形势下落实自然资源管理任务的一项重要基础性工作。各地要以城市建设用地节约集约利用评价为基础，逐步建立健全自然资源合理开发与节约集约利用综合评价体系，定期组织开展评价，完善考核奖惩机制，将评价结果作为政策制订、资源配置的重要依据，更好实施建设用地总量与强度双控，全面促进资源节约集约利用。

　　（二）实施差别化政策引导，促进城乡高质量发展。制定差别化的“人地挂钩”调控政策。将人口增长、地耗指数等指标结果作为开展人地挂钩实施情况年度评估的重要依据，引导城市人口有序转移，为促进人地和谐发展提供参考。

　　（三）探索建立城市节地评价动态更新长效工作机制。结合新形势下对节约集约用地的新要求，积极推进评价工作机制规范化。持续开展全国全覆盖的区域用地状况年度更新评价，并以五年为周期开展城市中心城区建设用地集约利用潜力更新评价。各地要做好成果发布和应用工作，做好宣传引导，扩大社会影响，形成节约集约利用资源的良好社会氛围。

　　（四）积极探索节地评价成果共享应用和政策转化。深化成果政策转化专项研究，在国土空间规划编制、土地利用年度计划分解下达、城镇低效用地再开发等相关工作中明确评价成果应用要求，切实发挥评价成果作用。来源：土地观察

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