最高法院案例：行政行为“案卷”以外的证据可以在行政行为作出后搜集和提出

　　【裁判要点】

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”这里所说的“符合起诉条件的相应的证据材料”，自然包括与行政行为具有利害关系的相关证明。具体来讲，作为“非相对人”的起诉人，不仅必须要证明有一个属于自己的权利，而且还要表明，该权利受到了那个并非针对他的行政行为的可能侵害。

　　在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，如果行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据，则应当依照行政诉讼法第六十一条的规定，裁定中止行政诉讼，待基础民事争议先行解决后再恢复行政案件的审理。裁定中止行政诉讼，适用于行政案件和相关民事案件都在审理且都尚未审结的情形，而本案的情况则不同。根据生效的晋民再终字第44号民事判决的认定，涉案国有土地使用证上的房屋所有权处于不确定状态，这一基础民事法律关系事关行政诉讼的原告是否具有诉权，关乎行政案件能不能受理，必须在立案前先行解决。

　　行政诉讼法第四十条规定：人民法院“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。这一规定既是案卷主义的要求，也是中立原则的要求。根据行政诉讼法的规定，行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证，后裁决”规则的约束，被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时，同样受案卷主义的约束，既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据，也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的，该行政行为就已经构成违法。但是，行政诉讼的证明对象具有多样性，行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据，那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出，包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实，人民法院就可以依职权调取。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申2926号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹保英，女，1949年7月12日出生，汉族，住山西省长治市郊区。

　　委托代理人曹建林，男，1968年4月4日出生，汉族，住山西省长治市郊区。系曹保英之子。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）长治市人民政府，住所地山西省长治市英雄中路68号。

　　法定代表人卢建明，该市人民政府市长。

　　再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）牛绍华，女，1950年8月15日出生，汉族，住山西省长治市城区。

　　再审申请人曹保英因诉山西省长治市人民政府（以下简称长治市政府）土地行政登记一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终44号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘慧卓、审判员刘京川参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一审法院查明：长治市政府于2014年7月7日颁发长治市国用（2014）第JQ001号国有土地使用证。该证载明：土地使用权人牛绍华，坐落老顶山镇关村小区，用途住宅，使用权类型划拨，使用权面积160平方米。

　　曹保英向一审法院诉称：其于1986年出资3809元购买长治市郊区建设综合开发公司开发的关村小区带院二层小楼商品房一套，有交款手续。从1987年居住至今，与牛光先为邻。1993年，牛光先在郊区土地局把自己购买的一套房屋办成两套房产土地手续，将曹保英所购房屋登记在其名下。郊区土地局的（2003）233号文件，撤销了上述两证。2010年，郊区土地局又为牛光先颁发长郊国用（2010）第3号国有土地使用证，曹保英反映后，郊区土地局又收回。2014年7月，长治市政府第三次为牛光先的女儿牛绍华颁发了被诉的土地证。长治市政府的颁证行为，侵犯了曹保英合法权益，在牛绍华无房产证的情况下颁发土地使用证，程序违法；土地使用权存在争议，不得颁证。故请求撤销长治市政府所颁发的土地使用证。

　　根据一审法院对证明原告主体资格的证据所作的确认，曹保英提供的“1号证据只能证明其缴纳过809元预定金，但不能证明系颁证给牛绍华土地上的半成品房预定金”；曹保英提供的“2号证据中的转账支票原件有涂改，未作出合理说明，虽有长治市第一汽车运输有限公司的情况说明予以补充，但该说明无法定代表人签名，形式不合法”。“牛绍华提供的1号证据，能够证明1991年7月20日曹兴财（曹保英丈夫）现住宅前一排商品房六间，原由曹兴财为开发公司施工，后转房主牛光先施工的事实。第2、3号证据能够与第1号证据相印证，证明该房原由曹兴财施工建设，由于要不上工资，占下二十多年。同时，长治市政府提供的第14号证据也能证明由于长治市郊区建设综合开发公司未付工程款，曹保英占着当时工人吃宿存放工具的一处房产。”

　　山西省长治市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，曹保英不服长治市政府颁发给牛绍华的长治市国用（2014）第JQ001号国有土地使用证提起行政诉讼，其应提供证明与颁证行为具有利害关系的证据材料，其所提供的1、2号证据由于不能作为证据使用，未尽到举证责任。相反，牛绍华提供的证据（属曹保英自认）以及长治市政府所提供的第14号证据，能够证明曹保英与颁证行为不具有利害关系。故依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2015）长行初字第38号行政裁定，驳回曹保英的起诉。

　　曹保英不服，提起上诉。

　　山西省高级人民法院二审认为：从2002年开始的民事诉讼案件中，曹兴财（曹保英）都作为民事案件的当事人参加诉讼，该院于2009年12月14日作出的晋民再终字第44号民事判决，认定涉案国有土地使用证上的房屋所有权处于不确定状态，说明曹保英与涉案的国有土地使用证及其房屋均有利害关系。同时，根据牛绍华在其提起的刑事附带民事案件中，亦主张曹保英于2000年5月非法侵入其住宅，说明曹保英于2000年5月即在涉案土地上的房屋居住生活，即对该房屋进行有效的管理和使用。长治市郊区人民法院2016年1月14日作出的（2015）郊刑自初字第1号判决认定，曹保英及其子曹建林并无非法侵入住宅的行为，且不承担民事赔偿责任，说明曹保英及其子曹建林从2000年5月以来在涉案土地及房屋内生活并没有违反法律规定，也没有侵犯他人合法权益，与涉案国有土地使用证之间应当具有利害关系。但是本案涉诉的国有土地使用证上的房屋所有权并没有确定，曹保英应当在涉诉国有土地使用证上房屋所有权的民事基础法律关系确定之后，再对本案涉诉的土地行政登记行为的合法性提起行政诉讼。原审裁定驳回曹保英的起诉，结果正确，应予维持。据此作出（2016）晋行终44号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

　　曹保英向本院申请再审称:1.二审法院要求“曹保英在涉诉的国有土地使用证上的房屋的所有权的民事法律关系确定之后，再对本案涉诉的土地登记行为的合法性提起行政诉讼”，这一诉讼条件限制在行政诉讼法及其相关司法解释中没有法律依据，超出法律规定，剥夺了再审申请人的诉讼权。2.涉案房屋的所有权的民事法律关系确定，是判定房屋所有权归属的依据，而不是判定土地登记行为是否合法的依据。本案再审申请人的申诉事项不是涉及行政机关颁发房屋所有权证书的行政诉讼，而是申诉长治市政府对本案涉诉的国有土地使用证不应该颁证的行政诉讼，二者不存在法理上因果关系。3.一审裁定认定的法律事实是曹保英与长治市政府的行政行为不具有利害关系，而二审裁定认定的法律事实是“曹保英与涉案的国有土地使用证及其房屋均有利害关系”。二审法院既然推翻了一审法院的事实认定，则作出维持原裁定的终审裁定显然错误。4.被诉行政行为已经完成，二审法院完全有条件根据再审申请人和再审被申请人提供的证据对行政行为的合法性进行审理判决。二审法院设定行政诉讼条件限制，目的是为了让牛绍华凭借手中持有土地使用证，在相关部门取得房屋所有权证，使行政行为合法化。二审法院收集这种证据，是被告作出被诉行政行为时未收集的、证明行政行为合法性的证据，违反了行政诉讼法第四十条规定。5.被诉行政行为属于违法行政行为。一是对尚存在土地权属争议的土地进行登记，违反法律规定；二是颁证行为程序多处违法，执法文书也涉嫌多处伪造。综上，请求：撤销一审和二审行政裁定，撤销长治市国用（2014）第JQ001号国有土地使用证。

　　本院认为：行政诉讼法的立法目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼。根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人有权提起诉讼，这是因为，对于不利行政行为的相对人而言，侵权的可能性总是存在的，因而其原告资格总是显而易见。但对于“非相对人”而言，该款则特别规定，他必须与行政行为“有利害关系”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”这里所说的“符合起诉条件的相应的证据材料”，自然包括与行政行为具有利害关系的相关证明。具体来讲，作为“非相对人”的起诉人，不仅必须要证明有一个属于自己的权利，而且还要表明，该权利受到了那个并非针对他的行政行为的可能侵害。

　　本案中，再审申请人曹保英请求撤销的是再审被申请人长治市政府为原审第三人牛绍华颁发的国有土地使用证。很显然，再审申请人并非被诉颁证行为的相对人。在这种情况下，再审申请人就要证明其与该颁证行为具有利害关系，具体而言，就要证明这个为他人颁发国有土地使用证的行为有可能侵犯了其何种权利。再审申请人对此主张，涉案国有土地使用证上的房屋系其购买，并由其一直使用至今，故认为其对该房屋享有所有权，长治市政府为牛绍华颁发涉案国有土地使用证侵犯了其合法权益。众所周知，房屋所有权是一种典型的不动产物权。按照《中华人民共和国物权法》的规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”，“未经登记，不发生效力”。“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明”。据此，在行政诉讼中主张其不动产物权受到侵害，就应当出具不动产权属证书以为权利证明。不能提供相关权属证书，也就不能证明与被诉行政行为存在利害关系。一审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉，符合行政诉讼法第二十五条的规定。二审法院认为曹保英与涉案的国有土地使用证及其房屋均有利害关系的观点不能成立。

　　行政诉讼所要解决的尽管是行政争议，但在不少案件中往往会有与民事争议的关联交织。为了避免裁判之间相互矛盾，减少当事人诉累，降低诉讼成本，修改后的行政诉讼法专门增加了在行政诉讼中一并解决相关民事争议的规定。即，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，如果行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据，则应当依照行政诉讼法第六十一条的规定，裁定中止行政诉讼，待基础民事争议先行解决后再恢复行政案件的审理。裁定中止行政诉讼，适用于行政案件和相关民事案件都在审理且都尚未审结的情形，而本案的情况则不同。根据生效的晋民再终字第44号民事判决的认定，涉案国有土地使用证上的房屋所有权处于不确定状态，这一基础民事法律关系事关行政诉讼的原告是否具有诉权，关乎行政案件能不能受理，必须在立案前先行解决。因此，二审法院认为曹保英应当在涉诉国有土地使用证上房屋所有权的民事基础法律关系确定之后，再对本案涉诉的土地行政登记行为的合法性提起行政诉讼，并据此维持一审驳回起诉裁定，并非如再审申请人所称是对诉讼条件的限制。此外，行政诉讼的起诉条件包括许多方面，即使二审法院否定了一审法院据以驳回起诉的理由，但如果有其他应当驳回起诉的情形，仍然应当维持一审裁定的结果。

　　再审申请人还质疑，“被诉行政行为已经完成，二审法院完全有条件根据再审申请人和再审被申请人提供的证据对行政行为的合法性进行审理判决。二审法院设定行政诉讼条件限制，目的是为了让牛绍华凭借手中持有土地使用证，在相关部门取得房屋所有权证，使行政行为合法化。二审法院收集这种证据，是被告作出被诉行政行为时未收集的、证明行政行为合法性的证据，违反了行政诉讼法第四十条规定。”这一认识是对法律规定的误解。行政诉讼法第四十条规定：人民法院“不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。这一规定既是案卷主义的要求，也是中立原则的要求。根据行政诉讼法的规定，行政行为合法性举证责任由被告承担。受“先取证，后裁决”规则的约束，被告提供的旨在证明行政行为合法性的证据只能限于其在作出行政行为时已经收集的证据。人民法院在审查被诉行政行为合法性时，同样受案卷主义的约束，既不能接受被告在作出行政行为时未收集的证据，也不能为了证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。如果被诉行政行为是在没有证据或者证据不足的情况下作出的，该行政行为就已经构成违法。但是，行政诉讼的证明对象具有多样性，行政诉讼证据也绝不仅仅限于证明行政行为合法性的证据，那些行政行为“案卷”以外的证据就可以在行政行为作出后搜集和提出，包括起诉条件在内的那些诉讼程序事实，人民法院就可以依职权调取。况且，本案实体审理的大门尚未开启，对被诉行政行为合法性的审查还无从进行。

　　综上，再审申请人曹保英的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人曹保英的再审申请。