甘肃高院裁判：行政行为没有依据

　　【裁判要旨】

　　1.人民法院对行政协议的效力审查不以当事人是否请求为前提

　　行政协议的效力审查是行政协议案件审理的关键，特别是涉及行政协议的履行、变更与终止等诸多情形时，人民法院都应该先行对行政协议的效力作出独立判断，这一判断不以当事人是否请求为前提。

　　2.行政行为没有依据

　　“行政行为没有依据”主要包括以下情况：一是行政行为毫无依据，即行政机关在作出行政行为时，缺乏任何法律依据，包括缺乏各个层级的规范性文件；二是行政行为虽然有规范性文件的依据，但该规范性文件与上位法直接、明显抵触，视为没有依据。

　　【裁判文书】

　　甘肃省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）甘行终320号

　　上诉人（一审原告）：碌组织1。

　　法定代表人：陈某，系该公司董事长。

　　上诉人（一审被告）：碌组织2。

　　法定代表人：吴某，系该县县长。

　　出庭应诉机关负责人：吴某，系该县县长。

　　上诉人碌组织1（以下简称泰霖公司）因与上诉人碌组织2（以下简称碌曲县政府）未按照约定履行行政协议一案，不服甘肃省林区中级法院于2023年5月19日作出的（2021）甘75行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。泰霖公司法定代表人陈某、诉讼代理人张某、岳某，碌曲县政府法定代表人吴某、诉讼代理人田某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。

　　泰霖公司向一审法院起诉请求：1．碌曲县政府向泰霖公司支付补偿款200576307.45元；2．碌曲县政府向泰霖公司赔偿律师费200000元；3．碌曲县政府承担本案的全部诉讼费用。庭审过程中，泰霖公司申请增加三项诉讼请求，请求碌曲县政府赔偿逾期支付补偿款的利息损失（22563598.16元）、停产停业损失（22187402.49元）以及财务费用损失（13573185.75元），三项合计58324186.4元。即泰霖公司将请求碌曲县政府支付的数额从200776307.45元增加至259100493.85元。

　　一审法院经审理查明：2012年7月6日，碌曲县政府通过招商引资方式引进山西雪域商贸有限责任公司（以下简称山西雪域公司），双方签订《碌曲县牛羊贸易市场及畜产品深加工建设项目合同书》，约定由山西雪域公司在碌曲县郎木寺镇贡巴村投资兴办牛羊屠宰加工项目。2013年4月16日，甘肃省碌曲县郎木寺镇贡巴村牦牛养殖专业合作社（以下简称牦牛养殖专业合作社）作为甲方，陈某、段寒庭作为乙方公司代表（合同注明“公司筹建中”），甘肃省碌曲县郎木寺镇贡巴村民委员会（以下简称贡巴村委会）作为丙方，共同就“乙方在获得碌组织2批准的牛羊肉定点屠宰项目的前提下，经碌曲县招商局和郎木寺镇人民政府搭桥、丙方参与协调，就乙方收购甲方在贡巴村投资的牛羊贸易市场一事”签订合同，约定甲方履行提供土地、牛羊贸易及屠宰加工厂等义务，乙方支付合同约定的相应价款。2013年6月13日，泰霖公司注册成立，注册资本2000万元人民币，发起人为陈某、彭长林。2013年7月23日，甘南州发展和改革委员会发出《甘南州发展和改革委员会关于碌组织1碌曲县郎木寺镇贡巴村牛羊贸易市场及畜产品精深加工建设项目登记备案的通知》（州发改（备）（2013）30号），泰霖公司投资项目符合登记备案条件，予以登记备案。附件备案登记表中记载企业名称为“碌组织1”，项目名称为“碌曲县郎木寺镇贡巴村牛羊贸易市场及畜产品精深加工建设项目”，法定代表人、项目负责人均为陈某。2013年11月11日，甘南州环境保护局发文《关于对牦牛藏羊屠宰分割生产线建设项目环境影响报告表的批复》（州环审批（2013）44号），同意项目建设。2016年11月26日，碌曲县政府会同尕海则岔管理局向泰霖公司发出决定书，因泰霖公司投资项目所在地位于碌曲县内自然保护区的缓冲区内，责成其立即停止在保护区违规行为并于2017年8月前完成植被恢复。2017年6月30日，甘南州环境保护局函告（州环函（2017）120号）碌曲县政府，因不符合《中华人民共和国自然保护区条例》相关规定，依法撤销包括州环审批（2013）44号批复在内的3份环评批复文件，要求碌曲县政府“对碌组织1牦牛藏羊屠宰分割生产线建设项目依法做好退出工作，并做好项目后续的生态修复和污染治理。”2017年7月10日，碌曲县生态环境保护局通知（碌环发（2017）134号）泰霖公司等企业，甘南州环境保护局依法撤销相关批复文件，并要求泰霖公司根据《中华人民共和国自然保护区条例》积极配合退出工作并做好项目后续生态修复和污染治理工作。2019年5月7日，泰霖公司向碌曲县政府出具承诺书（碌泰霖函（2019）01号）：“由于泰霖实业有限公司位于尕海则岔国家级自然保护区缓冲区，中央环保督查要求退出。我公司坚决维护国家政策，支持县委、县政府工作，经公司董事会研究决定，同意退出，并鉴于碌曲县财政困难，县级政府配套的补偿款本公司承诺不需要县人民政府承担。”2019年6月4日，碌曲县政府与泰霖公司签订《碌组织1环保退出资产评估、停业停产损失及拆除费用补偿协议书》（以下简称《补偿协议》），主要内容包括：泰霖公司需坚决服从退出工作，按时完成厂房、设备拆除和恢复植绿；双方对资产评估结果互认；资产评估、停产停业损失、厂房和设备拆除费用等各项评估值为202576307.45元，该数额经甲（碌曲县政府）、乙（泰霖公司）双方会议讨论认定为最终的补偿数额；协议签订后，碌曲县政府将尽快向州、省及国家逐级申报补偿款……在国家下拨补偿款之后，如该补偿款不足评估报告中的数额，碌曲县政府将按照国家、省、州有关政策及时向州、省、国家相关部门申报，如申报资金到位，要做到专款专用。2019年6月18日，碌曲县政府向甘南州人民政府提出《关于申请碌组织1环保退出补偿资金的报告》（碌政发（2019）90号），称已完成拆除任务，正在进行恢复植绿，因县财政极度困难，恳请州政府逐级上报解决泰霖公司的环保退出补偿资金。2019年7月1日，碌曲县政府发出《碌组织2关于兑现碌组织1环保退出补偿资金的说明》（碌政函（2019）45号），确定分两年向国家、省申请解决案涉补偿资金，资金来源于上级补偿。2019年11月11日，甘南州人民政府向甘肃省人民政府提出《关于申请碌组织1环保退出补偿资金的请示》（州政发（2019）63号），以州县财政困难为由，向甘肃省人民政府申请由省财政或向国家相关部委申请的方式来解决补偿资金。2019年12月30日，甘肃省林业和草原局（以下简称省林草局）向甘南州人民政府回复《关于碌组织1有关项目实施和环保退出有关意见的函》（甘林保便（2019）115号），载明：省林草局书面征求省财政厅、省生态环境厅关于泰霖实业有限公司环保退出补偿的办理意见，答复甘南州人民政府：“碌曲县政府不能以财政自给率低为借口，将其应承担的对企业的补偿责任上交省政府由省财政买单，以此推脱自己的责任，转嫁矛盾。……退出补偿不属于中央和省级环保专项资金支持范围，建议甘南州自行解决。综上所述，省林草局原则同意省财政厅、生态环境厅意见，建议甘南州政府按照“谁招商、谁受益、谁补偿”的原则，督促碌曲县政府落实主体责任，履行补偿协议确定的责任义务。同日，碌曲县工业信息化和商务局向泰霖公司支付200万元，备注为“拨付泰霖公司环保退出补偿款”。

　　一审法院认为，该案系行政协议纠纷。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该案中泰霖公司与碌曲县政府签订的《补偿协议》属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，泰霖公司就该行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　该案的争议焦点有二：1．泰霖公司的起诉是否超过法定起诉期限；2．碌曲县政府是否应履行泰霖公司诉请的《补偿协议》相关义务。

　　一、泰霖公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。

　　根据审理查明的事实，原碌曲县政府双方于2019年6月4日签订《补偿协议》后，2019年7月1日，碌组织2以《关于兑现碌组织1环保退出补偿资金的说明》（碌政函（2019）45号），向泰霖公司出具了兑现环保退出补偿资金的说明，承诺其将在《补偿协议》签订两年内，向泰霖公司付清全部补偿款。碌曲县政府在约定的两年内未履行协议内容时限届满后，再适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”故泰霖公司于2021年12月1日向该院提起行政诉讼时，未超过诉讼时效。

　　二、碌曲县政府是否应履行泰霖公司诉请的《补偿协议》相关义务的问题。

　　根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”该案中，泰霖公司由碌曲县政府通过招商引资方式引进，2013年6月13日正式注册成立，2014年8月19日正式投产运行。2016年11月26日，碌曲县政府会同尕海则岔管理局向泰霖公司下发《关于立即停止在甘肃尕海-则岔国家级自然保护区违规行为的决定》，要求泰霖公司立即停止在自然保护区的违规行为。泰霖公司于2017年6月30日关停了投资项目。2019年5月7日，泰霖公司向碌曲县政府出具承诺书“…同意退出，并鉴于碌曲县财政困难，县级政府配套的补偿款本公司承诺不需要县人民政府承担。”2019年6月4日，碌曲县政府与泰霖公司双方签订《补偿协议》，约定由碌曲县政府向州、省及国家逐级申报补偿款。甘南州人民政府收到碌曲县政府的补偿款申报后，向甘肃省人民政府申请由省财政或者国家相关部委予以解决。省林草局综合省财政厅、生态环境厅的办理意见，答复甘南州人民政府：“碌曲县政府不能以财政自给率低为借口，将其应承担的对企业的补偿责任上交省政府由省财政买单，以此推脱自己的责任，转嫁矛盾。……退出补偿不属于中央和省级环保专项资金支持范围，建议甘南州自行解决。综上所述，省林草局原则同意省财政厅、生态环境厅意见，建议甘南州政府按照“谁招商、谁受益、谁补偿”的原则，督促碌曲县政府落实主体责任，履行补偿协议确定的责任义务。”该答复否定了碌曲县政府与泰霖公司签订的《补偿协议》中关于双方约定由上级政府予以补偿的内容。根据《自然保护区条例》以及环保退出的相关政策文件及本案中省政府三部门的文件精神，相关退出补偿由企业所在地政府负责。泰霖公司由碌曲县政府通过招商引资方式引进，且投资项目位于碌曲县政府行政管辖区域内，碌曲县政府会同尕海则岔管理局向泰霖公司作出决定，要求泰霖公司立即停止在自然保护区的违规行为。碌曲县政府对本行政区域内各类自然保护区有进行监督管理的责任，是辖区内自然保护区企业关停退出的责任主体，负有相应的行政义务。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”首先，关于《补偿协议》中约定的补偿数额，仅碌曲县政府与泰霖公司双方就确定了202576307.45元的补偿数额，并将该款项的支付义务约定由上级政府机关履行，既超出了协议所能约束的甲、乙双方范围，也超越了碌曲县政府本身的职权范围。其次，由碌曲县政府向甘南州人民政府申报补偿款项的文件可以看出，在签订该《补偿协议》时，其明知自身对环保退出的企业负有法定职责，且认为该协议约定的数额县财政无力承担，仍与泰霖公司签订该协议，在其履职过程中对于签订《补偿协议》并未给予应有的、足够的审慎和注意，该行政行为存在超越职权的情形，属于行政权限方面的重大且明显违法，该《补偿协议》无效，失去履行的前提，追加诉讼请求也失去履行前提，且庭审中泰霖公司坚持给付数额，拒绝变更诉讼请求，故对泰霖公司诉讼请求不予支持。对其提出诉请补偿数额所依据的案涉两份评估报告在本案中也不再具有审查的意义。行政协议确认无效后，碌曲县政府应当对所涉企业退出自然保护区后的发展和建设继续关注，尽可能地对企业实际损失采取切实可行的补救措施，从而实现保护国家环境与维护退出企业合法权益的双重目标。

　　综上，碌曲县政府与泰霖公司签订《补偿协议》的行政行为超越其职权范围，应属无效，该《补偿协议》失去履行的前提，在庭审中，泰霖公司坚持给付数额，拒绝变更诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，判决：驳回泰霖公司的诉讼请求。案件受理费50元，由泰霖公司负担。

　　泰霖公司的上诉请求：1．请求依法撤销甘肃省林区中级法院（2021）甘75行初3号行政判决书；2．请求依法改判，支持上诉人全部诉讼请求；3．本案一审、二审诉讼费均由碌曲县政府承担。事实与理由：一、一审判决关于碌曲县政府超越职权的认定，没有任何事实和法律依据。（一）碌曲县政府与上诉人双方确定202576307.45元的补偿数额没有超越碌曲县政府的职权，一审判决的认定没有任何法律依据。首先，如一审判决所述，碌曲县政府作为其辖区内自然保护区企业环保退出的责任主体，负有对本行政区域内各类自然保护区进行监督管理的责任，而签订《补偿协议》正是碌曲县政府履行其环境保护行政职能的体现；其次，没有任何法律、法规或规章对县级人民政府在环保退出工作中确定补偿数额的权限作出规定，一审判决认为确定202576307.45元的补偿数额超越了碌曲县政府的职权范围，没有任何法律依据。（二）案涉《补偿协议》没有约定补偿款的支付义务由上级政府机关履行，一审判决系故意歪曲事实。首先，《补偿协议》第七条只是约定碌曲县政府向上级政府机关“逐级申报”补偿款，而不是为上级政府机关设定义务；其次，《碌组织2关于申请碌组织1环保退出补偿资金的报告》（碌政发（2019）90号）“四、资金申请”部分：“碌曲县属集中连片贫困县，县财政极度困难，无资金补偿给企业。现恳请州政府逐级上报解决碌组织1环保退出补偿资金。”前述内容从逻辑上分析，碌曲县政府首先是确认了其系支付补偿款的主体，然后才会以“县财政极度困难，无资金补偿给企业”为由，向上级政府机关申报资金。同时，根据《碌组织2关于兑现碌组织1环保退出补偿资金的说明》（碌政函（2019）45号）中碌曲县政府关于两年内解决补偿资金的承诺，再次证明碌曲县政府系补偿款支付主体的事实。再次，甘肃省政府三部门以文件的形式再次确认碌曲县政府系支付补偿款的责任主体。综上所述，碌曲县政府系《补偿协议》项下的补偿款支付主体，碌曲县政府也从未提出过所谓补偿款支付义务由上级政府机关履行的意见。一审判决罔顾本案的事实和证据，得出所谓“将该款项的支付义务约定由上级政府机关履行”的认定，系故意歪曲客观事实。（三）一审判决关于因碌曲县政府认为协议约定的数额县财政无力承担而导致签订《补偿协议》构成超越职权的认定，没有任何法律依据。首先，该认定没有任何法律依据，且严重违背行政机关应遵守的“合法行政”“诚实守信”的行政法基本原则；其次，碌曲县政府每年通过各类补助获得了巨额财政资金，完全具备履行付款义务的能力，并非其所称的“县财政极度困难，无资金补偿给企业”。二、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定认定《补偿协议》无效，系法律适用严重错误。根据《最高人民法院公报》2022年第5期（总第309期）公报案例--“濮阳市华龙区华隆天然气有限公司因濮阳华润燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府确认行政协议无效再审案”（案号：（2020）最高法行再509号）），无效行政行为是指该行为存在“重大且明显”的违法情形。本案中，碌曲县政府负有对其辖区内环保退出企业进行补偿的责任，签订《补偿协议》是其依法履职的行为，完全在其职权范围内，且具有充分的法律依据；《补偿协议》也不存在法律、司法解释规定的其他任何无效的情形。三、一审判决其他有关事实认定或法律适用错误的情形。（一）一审判决无任何理由对泰霖公司提交的两份评估报告不进行认证，无任何法律依据。（二）一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条来认定本案诉讼时效，法律适用错误。本案为诉请行政机关继续履行行政协议纠纷案件，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。（三）一审法院无任何理由对泰霖公司补充提交的反驳证据不进行质证，前述反驳证据应认定为新证据。（四）一审法院在未依法释明的情况下径自判决协议无效，违反了法律规定。（五）一审判决5月18日开庭审理，5月19日上午即通知宣判，一审判决书也于5月19日签发，判决书对律师提出的代理意见只字未提，严重侵犯了律师的执业权利。综上，一审判决存在事实认定错误、法律适用错误等情形，现泰霖公司提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。

　　碌曲县政府二审答辩称：一、泰霖公司主张碌曲县政府为自然保护区企业环保退出的责任主体，无任何事实及法律依据。首先，虽然碌曲县政府与泰霖公司签订了《补偿协议》，但此协议并没有将碌曲县政府确定为补偿主体。在该协议中，碌曲县政府的义务仅仅是向上级有关单位上报请求解决补偿款。而且，根据协议约定，碌曲县政府及时地向州人民政府就补偿事宜进行了上报。协议书约定的义务碌曲县政府已经全部履行，不存在未按时履行《补偿协议》的问题。同时，在签订补偿协议前，泰霖公司向碌曲县政府出具了不让碌曲县政府承担补偿义务的《承诺书》。其次，无任何一部法律、行政法规、规章规定，案涉补偿的主体是县级人民政府。再次，2020年9月13日，泰霖公司向全国人大代表报告请求人大代表督促甘肃省人民政府解决环保退出补偿资金。第四，虽然省林草局、省财政厅、省生态环境厅三部门发文表明碌曲县政府是补偿主体，但三部门的发文与我国现行法律、法规及讨论中的《生态保护补偿条例》相抵触，且三部门无权确定自然保护区的补偿主体是碌曲县政府。二、泰霖公司主张两份评估报告应该依法认定，显属错误。首先，在本案中，因480亩土地除72.0045亩办理了土地变性外，其余为集体用地。泰霖公司不是合法房屋所有权人及土地使用权人。涉案土地合法使用权人、房屋的合法所有权人均是甘肃省碌曲县郎木寺镇贡巴村牦牛养殖专业合作社。在此情况下，泰霖公司将480亩土地均根据《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》进行评估，属弄虚作假。其次，泰霖公司将多份借款合同作为依据，计算停产停业损失，存在严重的弄虚作假行为。第三，本案中，评估报告以三年为标准计算停产停业损失，存在严重的弄虚作假行为。第四，设备产权依据和取价依据不完整，其中61项评估项目未见产权依据和取价依据。三、泰霖公司主张未超过法律规定的诉讼时效期间，于法无据。首先，本案中，碌曲县政府已经履行了《补偿协议》确定的全部义务，给上级有关单位汇报及上报补偿意见，故起诉期限不应适用民事法律规范确定。其次，泰霖公司如果认为碌曲县政府未履行补偿协议，应在两个月的履行期限届满后依法提起行政诉讼，两年的履行期限于法无据，泰霖公司的起诉超过了法定的起诉期限。四、泰霖公司主张一审法院无任何理由对其补充提交的反驳证据不进行质证，显属错误。泰霖公司未依法在举证期限内提交证据材料。于2023年5月18日开庭当天，才向法庭提交证据。泰霖公司的行为属于证据突袭，逾期提供证据就要承担举证不利或举证不能的责任。同时，一审法院已经让其说明理由，不存在未说明理由的问题。综上，碌曲县政府不是补偿的责任主体，泰霖公司主张按照评估报告补偿，于法无据，本案已超过了法定的起诉期限。泰霖公司的上诉理由，事实不清，证据不足。请二审法院在进一步查明相关事实的基础上，依法驳回泰霖公司的上诉请求。

　　碌曲县政府的上诉请求：请求二审法院依法改判甘肃省林区中级法院（2021）甘75行初3号《行政判决书》“二、碌曲县政府是否应履行泰霖公司诉请的《补偿协议》相关义务的问题”中部分内容的认定。事实及理由：一、一审判决认定“碌曲县政府对本行政区域内各类自然保护区有进行监督管理的责任，是辖区内自然保护区企业关停退出的责任主体，负有相应的行政义务”于法无据。二、一审认定：“该行政行为存在超越职权的情形，属于行政权限方面的重大且明显违法”显属错误。首先，因为《补偿协议》约定的碌曲县政府的义务仅仅是向上级部门反映情况，所以《补偿协议》的签订并未超越碌曲县政府的职权范围。其次，在环保退出工作中，碌曲县政府虽然不是责任主体，但因为退出工厂设在碌曲县，涉及到社会和谐稳定，涉及到环保退出工作的落实，故碌曲县政府主动担当，主动作为，特别在《补偿协议》中作出了碌曲县政府向上级部门反映补偿事宜的约定，这样的约定，不但不违法而且应该肯定。再次，一审认定：“关于《补偿协议》中约定的补偿数额，仅碌曲县政府与泰霖公司双方就确定了202576307.45元的补偿数额，并将该款项的支付义务约定由上级政府机关履行，既超出了协议所能约束的甲、乙双方范围，也超越了碌曲县政府本身的职权范围。”事实并非如此，因为该《补偿协议》仅仅约定了碌曲县政府向上级政府机关申报补偿款，并没有约定该补偿款项由上级机关支付。三、一审法院忽略了泰霖公司不是合法的物权所有权人的事实，无权起诉索要补偿款，补偿主体应属碌曲县郎木寺镇贡巴村牦牛养殖专业合作社和碌曲县郎木寺镇贡巴村民委员会。综上，一审判决认定碌曲县政府为履行主体于法无据。认定碌曲县政府与泰霖公司签订《补偿协议》属于行政权限方面的重大且明显违法显属错误。同时，一审法院还忽略了泰霖公司不是合法诉讼主体的事实。恳请二审法院在查明案件事实的基础上，依法改判该部分内容的认定。

　　泰霖公司提交代理意见称：一、《补偿协议》合法有效，对双方均具有法律约束力。（一）碌曲县政府具有签订《补偿协议》的法定职权。1．碌曲县政府负有对本行政区域内生态环境进行保护以及对本行政区域内自然保护区进行监督管理的法定职责。2．碌曲县政府是其行政区域内自然保护区企业环保退出的责任主体，负有相应的补偿义务。3．碌曲县政府不存在任何超越职权的行为。退一步讲，即使根据一审判决的认定，《补偿协议》约定补偿款由上级政府机关支付系超越职权，如果因此导致无效的话，也仅仅是该部分约定无效，不应影响协议其他部分的效力。（二）《补偿协议》不违反法律法规的强制性规定，也不存在侵害国家利益、社会公共利益或第三人利益的情形。二、碌曲县政府应按照《补偿协议》的约定履行支付补偿款的义务。（一）被上诉人依约具有支付补偿款的义务。1．根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，“谁行为、谁被告”，碌曲县政府作为《补偿协议》的签约主体，依约履行支付补偿款，不仅是应尽的合同义务，也是其因履职行为而产生的法定义务。2．《补偿协议》系双务合同，根据协议约定，泰霖公司的主要合同义务已全面履行，碌曲县政府的主要合同义务是支付补偿款，履行期限早已届满，应当立即履行全部付款义务，而不得再以上级政府机关未拨款为由拒绝履行付款义务。通过逐级申报方式落实解决补偿款，仅是碌曲县政府筹集补偿资金的一种方式。3．根据甘肃省人民政府三厅局回函中的明确要求，碌曲县政府应当履约。（二）碌曲县政府已部分履行了补偿款支付义务。根据《关于拨付泰霖公司环保退出补偿款的申请报告》，2019年12月35日，泰霖公司向碌曲县政府提出支付200万环保退出补偿款的申请，据泰霖公司的申请，2019年12月30日，碌曲县政府向泰霖公司支付了200万环保退出补偿款，其付款的电子回单“附言”部分明确载明“拨付泰霖公司环保退出补偿款”。（三）碌曲县政府不履行《补偿协议》约定的义务没有任何正当理由。碌曲县政府作为补偿款支付主体，在具备履行能力的情况下无正当理由拒不履行协议约定，系故意逃脱自己的责任。

　　二审期间，泰霖公司提交了四组新证据。第一组证据为：1．碌曲县政府在2012年甘肃省第十八届“兰洽会”招商引资时提供的《甘南州招商引资优惠政策》，证明泰霖公司自合作社处受让取得的480亩土地使用权完全符合甘南藏族自治州及碌曲县政府的政策规定，合法有效；2．中共甘南州委、甘南州人民政府《关于进一步加强招商引资工作的决定》（甘南发［2012］32号），证明泰霖公司投资项目建设符合甘南藏族自治州及碌曲县政府的相关规定，合法有效；3．泰霖公司的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目选址意见书；4．碌曲县政府网站新闻报道；证据3及证据4证明泰霖公司所有建设均取得了合法的规划、建设手续，碌曲县政府政府网站公开确认上诉人取得了480亩建设土地的合法使用权；5．泰霖公司的开户许可证、食品生产许可证、食品流通许可证、清真食品许可证、海关报关单位注册登记证书、牛羊定点屠宰证，证明泰霖公司的建设及经营均取得了各种合法有效的许可和证照，不存在违法建设、生产的问题。第二组证据为：6．碌曲县国土资源局《关于碌曲县建设用地有偿使用费缴纳通知》，证明泰霖公司与合作社的《合同书》已实际履行，泰霖公司已依约支付了转让款，并不存在违约行为，泰霖公司通过受让方式依法取得了480亩土地的使用权。第三组证据为：7．《现场勘察明细表》，结合碌曲县政府一审第四组证据中的《碌组织2关于碌组织1环保督查反馈问题整改情况的报告》（碌政函（2019）33号，共同证明：经泰霖公司、评估机构及碌曲县政府现场勘察、核验，评估报告所记载的机器设备均真实存在，不存在61项设备没有取价依据的问题。第四组证据为：8．烟台蓬金矿业投资有限公司33.07％国有股权项目简介，碌组织2系其行政区域内环保退出的责任主体，具有与环保退出企业签订补偿协议的法定职权，且其为补偿款的支付主体，在拉尔玛项目中，补偿金额与本案相当，碌曲县政府已全额履行，因此，一审法院关于碌曲县政府超越职权的认定，明显错误。碌曲县政府对上述证据的质证意见为：泰霖公司提交的上述证据均非新证据，与本案无关联，且提交程序不合法。本院经审查认为，第一组证据涉及泰霖公司项目建设及经营手续，与本案审查事项无关联性，不作为本案定案依据。第二组证据、第三组证据与评估报告相关联，本院结合对评估报告的认定情况进行审查。第四组证据与本案无关联性，本院不予采信。泰霖公司主张一审中对案涉两份鉴定报告未组织质证，二审庭审期间对该两份鉴定报告进行了举证、质证。泰霖公司举证认为，两份评估报告经双方共同委托，选任程序合法，评估结果客观、合法，且经双方认可，碌曲县政府应当按照评估报告的结果及补偿协议的约定履行补偿义务。碌曲县政府质证认为，碌曲县非本案补偿主体，案涉评估报告与其无关，且评估报告在委托主体、评估方法及评估内容上不合法，评估结果无事实和法律依据，不能作为补偿依据，应当不予认定。本院认为，对于该两份评估报告应当结合案件审理情况和焦点问题进行综合审查。

　　二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案的焦点问题为案涉协议是否有效以及碌曲县政府是否负有补偿职责。

　　关于案涉协议是否有效的问题。行政协议的效力审查是行政协议案件审理的关键，特别是涉及行政协议的履行、变更与终止等诸多情形时，人民法院都应该先行对行政协议的效力作出独立判断，这一判断不以当事人是否请求为前提。行政协议作为一种行政行为，对其效力的认定，应符合行政诉讼法的规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”据此规定可知，人民法院判决确认无效行政行为必须是行政行为存在重大违法和明显违法的情形，一般的违法情形应当排除在适用范围之外。对“重大且明显违法”的认定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条作出了规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。行政行为没有法律规范依据，是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据。“行政行为没有依据”主要包括以下情况：一是行政行为毫无依据，即行政机关在作出行政行为时，缺乏任何法律依据，包括缺乏各个层级的规范性文件；二是行政行为虽然有规范性文件的依据，但该规范性文件与上位法直接、明显抵触，视为没有依据。本案中，碌组织2、碌组织1于2019年6月4日签订了案涉《补偿协议》。碌曲县政府于2019年7月1日向泰霖公司作出的《碌组织2关于兑现碌组织1环保退出补偿资金的说明》载明：2019年6月4日，碌组织2与碌组织1签订了《碌组织1环保退出资产评估、停业停产损失及拆除费用补偿协议》。……经协商一致，……资金来源于上级补偿。经审查在案证据并结合庭审查明，案涉协议关于由上级政府拨付补偿资金的约定，并无规范性文件作为依据。同时，案涉《补偿协议》约定由碌曲县政府向州、省及国家逐级申报补偿款。经逐级申报后，省林草局综合省财政厅、生态环境厅的办理意见答复甘南州人民政府：“碌曲县政府不能以财政自给率低为借口，将其应承担的对企业的补偿责任上交省政府由省财政买单，以此推脱自己的责任，转嫁矛盾。……退出补偿不属于中央和省级环保专项资金支持范围，建议甘南州自行解决。综上所述，省林草局原则同意省财政厅、生态环境厅意见，建议甘南州政府按照“谁招商、谁受益、谁补偿”的原则，督促碌曲县政府落实主体责任，履行补偿协议确定的责任义务。”该答复实质上否定了碌曲县政府与泰霖公司签订的《补偿协议》中关于补偿资金由上级政府拨付的约定。综合案件相关事实，案涉协议约定的内容在客观上亦不可能实施。根据上述法律规定，一审法院认定案涉协议无效并无不当。在行政协议无效的前提下，对与协议履行相关的评估报告等证据，在本案中已无审查的必要，故本院不再审查。

　　关于碌曲县政府是否负有补偿职责。行政补偿责任主体的认定依据法律、法规、条例、规章以及相关政策规定或相关行政机关事先承诺。本案当中，2016年11月26日，碌曲县政府会同尕海则岔管理局向泰霖公司发出决定书，因泰霖公司投资项目所在地位于碌曲县内自然保护区的缓冲区内，责成其立即停止在保护区违规行为并于2017年8月前完成植被恢复。2017年6月30日，甘南藏族自治州环境保护局向碌曲县政府作出《关于依法撤销涉及自然保护区内无法满足相关法律、法规及规定的建设项目环评批复文件的函》（州环函（2017）120号）载明：三、根据《自然保护区条例》，由县政府对碌组织1牦牛藏羊屠宰分割生产线建设项目依法做好退出工作，并做好项目后续的生态修复和污染治理。2019年6月18日，碌曲县政府作出的《碌组织2关于申请碌组织1环保退出补偿资金的报告》（碌政发（2019）90号）写明：碌曲县属集中连片贫困县，县财政极度困难，无资金补偿给企业。现恳请州政府逐级上报解决碌组织1环保退出补偿资金。”形成于2019年11月11日的甘南藏族自治州《人民政府州长办公会议纪（8）》写明：“碌曲县政府要成立以县政府主要领导为组长、县委政府分管领导为副组长、相关部门负责人为成员的碌组织1环保退出补偿工作推进领导小组，研究制定具体方案和措施，明确工作推进的事件和路线表，积极向上争取补偿资金，协调办理有关手续，有力有效推动问题解决。”2022年8月28日作出的《碌组织2关于申请碌组织1环保退出补偿资金的报告》（碌政发（2019）64号）写明：“碌曲县属于国家集中连片贫困县……无力解决环保退出补偿资金，恳请州政府考虑我县实际困难，向省上和国家相关部委协调申请该企业环保退出补偿资金。”此外，2019年12月25日，泰霖公司向碌曲县政府提出支付200万环保退出补偿款的申请，2019年12月30日，碌曲县政府向泰霖公司支付了200万环保退出补偿款，其付款的电子回单“附言”部分载明“拨付泰霖公司环保退出补偿款”，可以认定碌曲县政府已部分履行了补偿款支付义务。结合上述政策性文件及碌曲县政府实施的行为，能够认定碌曲县政府在本案中负有补偿职责。一审法院指明，行政协议确认无效后，碌曲县政府应当对所涉企业退出自然保护区后的发展和建设继续关注，尽可能地对企业实际损失采取切实可行的补救措施，从而实现保护国家环境与维护退出企业合法权益的双重目标，并无不妥。

　　另外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案系由泰霖公司提起的履约之诉，应根据《中华人民共和国民法典》的第一百八十八条的规定，认定本案诉讼时效期间为三年，一审法院关于本案适用六个月起诉期间的认定适用法律错误，本院予以纠正。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律虽有瑕疵，但裁判结果并无不当，本院予以维持；泰霖公司及碌曲县政府的上诉请求均不能成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判决。

　　碌组织1及碌组织2分别缴纳二审案件受理费50元，由双方各自负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　  康天翔

　　审 判 员　  杨　军

　　审 判 员  　贠红娟

　　二〇二三年九月二十八日

　　法官助理  　常裕国

　　书 记 员  　王文玉

　　来源：行政法实务