最高法院行政庭：村委会作出的收回农村集体土地使用权决定，是否属于其依据法律授权履行行政管理职责的行为

　　《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。村委会据此作出的收回集体土地使用权决定，是否属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定的村委会依据法律授权履行行政管理职责的行为？

　　观点一、属于依据法律授权履行行政管理职责的行为

　　一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，有权收回土地使用权。该条款已经明确规定收回土地使用权的主体是农村集体经济组织。农村集体经济组织因法定情形需要收回土地使用权的，在报经原批准用地的人民政府批准后，必然要根据批准意见作出书面的收回集体土地使用权决定，不能直接以批准机关的批准意见代替正式收回决定（类比于土地征收决定）。从集体土地的性质看，农村集体土地属于农民集体所有，村集体因公共利益等原因收回集体土地使用权，当然应由村集体作出收回决定。而且，不论村委会是否具有作出收回集体土地使用权决定的主体资格和法定职权，均不影响村委会在形式上符合《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定，可以作为行政诉讼案件的适格被告。村委会能否成为收回集体土地使用权的主体，影响的是行政行为的效力问题。即便是无效行政行为，也属于行政诉讼受案范围，不宜将其排除在行政诉讼之外，推向民事领域。

　　总之，收回集体土地使用权明显不是平等民事主体之间的纠纷。村委会强制收回其集体土地使用权系基于法律的授权，在政府批准后作出的，是村委会履行行政管理职责的行为。

　　观点二、不属于依据法律授权履行行政管理职责的行为

　　权利的归属与权利的实现方式属于两个层面的不同问题。农村集体经济组织作为农村集体土地所有权人，与农村集体土地使用权人之间属于平等主体之间的民事法律关系。农村集体土地使用权人取得土地使用权，以及农村集体经济组织收回土地使用权，都要经过有权机关的批准，而非农村集体经济组织独立自主的意志。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。但不同于相关法律、规章已经明确授权自然资源主管部门作出国有土地使用权收回决定，目前并无法律、法规、规章明确授权农村集体经济组织作出农村集体土地使用权收回决定。农村集体经济组织有权收回土地使用权，但收回的方式只能通过有权机关的批准。在此过程中，履行行政管理职责的行为是有权机关的批准行为，而非农村集体经济组织的收回行为。另外，目前在实践中，还存在基层执法权下沉带来的一些问题，如为节省强拆时间，规避法律责任，有些街镇基层政府常把强拆工作以所谓村民自治的形式交由村委会实施。为防止在农村熟人社会下强拆引发社会不稳定隐患，现阶段也不宜认定农村集体经济组织收回土地使用权属于行政管理行为。农村集体经济组织完全可以通过申请法院执行有权机关的批准行为的方式，最终实现土地使用权的收回。

　　来源：行政执法与行政审判