最高法院判例：行政相对人的信赖利益应当获得法律的保护

　　【裁判要旨】

　　我国正在实施依法治国方略，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而建设法治社会的核心与基础即是建设法治政府。建设法治政府不仅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服务活动具有实质合法性、正当性。政府的行政行为一经作出，即应被推定为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民对其信赖所形成的利益应该获得法律的保护，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关对有效的行政行为需要变更、撤销或者撤回，应当依据法定的权限和程序来进行，同时对行政行为相对人因信赖利益而遭受的财产损失予以补偿。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行申2251号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张爱玲，女，1955年3月2日出生，汉族，住河南省社旗县。

　　委托诉讼代理人：李荥坤（系张爱玲之子），男，1981年2月26日出生，汉族，住河南省社旗县。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省社旗县人民政府。住所地：河南省社旗县西山货街1号。

　　法定代表人：张荣印，该县人民政府县长。

　　委托代理人：常晓勇，河南隆翔律师事务所律师。

　　委托代理人：陈刚，河南宛东律师事务所律师。

　　一审第三人：河南省社旗县大冯营镇草湖村民村民委员会。住所地：河南省社旗县大冯营镇草湖村。

　　法定代表人：张长建，该村民委员会主任。

　　一审第三人：河南省社旗县大冯营镇姚庄村民委员会。住所地：河南省社旗县大冯营镇姚庄村。

　　法定代表人：李一西，该村民委员会主任。

　　一审第三人：河南省社旗县大冯营镇花石桥村民委员会。住所地：河南省社旗县大冯营镇花石桥村。

　　法定代表人：张金成，该村民委员会主任。

　　第三人共同委托代理人：高金山，河南省社旗县大冯营镇姚庄村民委员会主任。

　　再审申请人张爱玲因诉河南省社旗县人民政府（以下简称社旗县政府）林权登记行政争议一案，不服河南省高级人民法院（2015）豫法行终第00521号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员王晓滨、审判员张艳、审判员杨军组成合议庭，对本案进行了审查。本院于2017年2月17日召开听证会，再审申请人张爱玲及其委托代理人李荥坤，再审被申请人社旗县政府的委托代理人常晓勇、陈刚，第三人社旗县大冯营镇草湖村民委员会（以下简称草湖村委会）、社旗县大冯营镇姚庄村民委员会（以下简称姚庄村委会）、社旗县大冯营镇花石桥村民委员会（以下简称花石桥村委会）的共同委托代理人高金山到庭参加听证。现本案已审查终结。

　　张爱玲以社旗县政府作出的社政文(2014)60号决定撤销其林权证违法，侵犯其合法权益为由，向河南省南阳市中级人民法院起诉，请求撤销社旗县政府作出的社政文(2014)60号决定。

　　一审法院查明：1986年4月14日，张长安（张爱玲之父）与案外人社旗县大冯营乡人民政府（以下简称大冯营乡政府）签订了《原姚庄林场经济承包合同》，承包本案争议林场十年。张长安去世后，张爱玲作为遗嘱继承人因与大冯营乡政府产生承包合同纠纷向法院提起诉讼，河南省南阳市中级人民法院作出（1998）南经终字第373号经济判决，判决张长安与大冯营乡政府签订的《原姚庄林场经济承包合同》有效，大冯营乡政府于判决生效后2年内付给张爱玲207950.42元。为执行该判决，社旗县大冯营乡林业管理工作站与张爱玲签订协议，约定张爱玲采伐林木以抵销大冯营乡政府的给付。由于办理林木采伐许可证需要林权证，社旗县政府于2000年5月17日为张爱玲办理草湖林场的社林证字第0006606号林权证。后第三人草湖村委会、姚庄村委会、花石桥村委会向社旗县政府反映，张爱玲的社林证字第0006606号林权证侵犯了他们对争议林地的所有权。社旗县政府曾于1981年9月30日为庄和（姚庄）、草湖、张庄（花石桥）大队联办林场颁发社林字第NO.000001号林权证，至今保存有该林权证存根。同时社旗县政府于1996年6月13日作出的社政土决（1996）7号处理决定，确定草湖村等三村委对草湖林场的土地所有权。社旗县政府认为，本政府在社林字第NO.000001号林权证未被撤销、注销的情况下又为张爱玲办理社林证字第0006606号林权证，程序违法，且办证过程中未经当事人申请、林地权属来源不清，依法应予以撤销，遂于2014年9月29日作出社政文（2014）60号决定，对张爱玲持有的社林证字（2000）第0006606号林权证予以撤销。张爱玲对上述决定不服，提出行政复议，河南省南阳市人民政府于2015年2月16日作出宛政复决（2015）1号行政复议决定，维持了社旗县政府的社政文（2014）6O号决定。随后张爱玲提起行政诉讼，诉请撤销社旗县政府的社政文（2014）6O号决定。

　　一审法院认为：张爱玲管理争议林场是基于《原姚庄林场经济承包合同》，其持有的社林证字第0O06606号林权证无办证申请、林木权属证明及审批材料等。草湖村等三村委虽未提供争议林场的林权证，但社旗县政府保存有社林字第N0.OOOO01号林权证存根，说明争议林场已经进行了林权登记，在该登记未被撤销、收回的情况下，又为他人颁发林权证属于重复颁证。社旗县政府对错误颁证行为予以纠正，并无不妥。张爱玲在社旗县政府举行的听证会上知道第三人请求撤销其林权证的情况，进行了陈述申辩，并接受社旗县政府调查询问，其知情权未被剥夺。张爱玲请求撤销社旗县政府社政文(2014)60号决定的理由不足，遂于2015年5月18日作出（2015）南行初字第10号判决：驳回张爱玲的诉讼请求。

　　张爱玲不服一审法院判决，向河南省高级人民法院提起上诉。

　　二审法院认为：首先，社旗县政府可以根据依法纠正错误的传统法制原则和程序作出投诉决定。其次，被诉决定程序合法，社旗县政府既没有剥夺张爱玲的知情权。其在作出被诉决定也未超过法定期限；第三，本案中的争议林地可能归草湖、姚庄、花石桥三村委所有，该三村委与张爱玲所持社林证字(2000)第0006606号林权证有法律上的利害关系；第四，被诉决定以社旗县政府社林证字(2000)第O006606号林权证与1981年颁发的社林字第NO.000001号林权证违法的意见不当；第五，社林证宇(2000)第00066O6号林权证影响了草湖村等三村委的在争议林地上的正当权益，根据庭审认定的事实，张爱玲既不享有争议林地所有权，也没有林地使用权，则该林权证可能损害合法林权所有权人的利益；第六，社旗县政府颁发社林证字(2OOO)第O006606号林权证内容违法。至于张爱玲对案外人大冯营乡政府所享有的债权，是张爱玲和案外人大冯营乡政府要解决的问题。综合以上意见，被诉决定在一些具体事实问题的认定和法律问题的处理上确有瑕疵，但对颁证行为的主要违法问题认定正确，且基于这些认定足以得出对上述林权证应予撤销的结论，河南省高级人民法院遂于2015年12月17日作出（2015）豫法行终字第00521号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　张爱玲不服一、二审判决，向本院申请再审，请求本院依法撤销一、二审判决，依法撤销社旗县政府作出的撤销其林权证的社政文(2014)60号决定。主要事实与理由为：首先，被诉行政行为适用的程序错误。其次，被诉决定剥夺了张爱玲的知情权。第三，草湖、姚庄、花石桥三村委所持的林权证存根不能作为处理本案的依据。第四，社旗县政府(1996)7号文不能作为认定争议林场归草湖、姚庄、花石桥三村委所有的依据。第五，张爱玲取得争议林地的林权证是根据与大冯营乡政府的协议取得的，是善意的，即使林权证的颁发有违法之处，也应当受到保护。第六，社旗县政府作出被诉决定超过法定期限外；第七，二审认定三个第三人不具有争议林地的所有权，又要维护其权益，明显偏袒；第八，二审法院认定事实错误。首先再审被申请人的档案丢失并非再审申请人的责任，不应成为认定错误发证的理由；其次再审申请人与大冯营乡的合同并非是申请人提供。

　　本院认为：本案涉及三个焦点问题：一是再审被申请人社旗县政府能否适用纠错程序处理本案；二是再审申请人张爱玲的涉案林权证能否被认定是善意取得；三是撤销再审申请人的林权证是否于法有据。

　　第一，社旗县政府能够适用纠错程序处理本案。本案系因三个一审第三人认为社旗县政府颁发给再审申请人张爱玲的林权证侵犯其权益，请求撤销该证而引发。行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理作法。再审申请人认为被诉行为撤销其获颁权属证书属于适用程序错误的理由不能成立，本院不予支持。

　　第二，再审申请人的林权证不能被认定是善意取得。按照《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定，善意取得适用于无权处分的情形，但应符合相应的条件，即：受让人需是善意的，不知出让人是无处分权人；受让人支付了合理的对价；转让的财产应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。在本案中，再审申请人取得的林权虽然经过了登记，但是根据一、二审法院查明的事实，行政机关在作出此次登记之前，已就该登记项下的土地为三位第三人颁发林权证，故此次登记缺乏事实基础，损害第三人的合法权益，存在明显错误。不仅如此，三位第三人取得林权远在再审申请人之前，且同样经过了林权登记，两相比较，前者的利益应予优先保护，此时不宜认可再审申请人的善意取得主张，并以其对抗第三人。因此，社旗县政府作出被诉行为，撤销先前的错误林权登记，并不存在法律上的障碍。再审申请人提出的被诉行政行为侵犯其善意取得的林权之主张不能成立，本院不予支持。

　　第三，再审申请人取得林权证于法无据。在张爱玲之父与大冯乡的林业承包合同终止之后，张爱玲依据与大冯乡之间的抵债协议获颁涉案林权证并取得林地使用权。但是从一、二审法院查明的事实看，大冯乡在签订协议之时实体上并不具备合法上的涉案林地所有权，此亦说明涉案林权证损害了他人的所有权。同时，根据《河南省林地保护管理条例》第九条的规定，“林地及林地上林木的权属无争议”是核发林权证的条件之一，这一条件在发证之时并不具备。而从张爱玲林权证的颁证过程看，亦缺乏再审申请人的申请、林地使用权来源等材料等形式要件。因此，可以认定张爱林的林权证不符合颁证条件。

　　基于以上事由，再审申请人申请再审缺乏必要的事实依据和法律依据，依法应予驳回。同时本院需指出的是：行政相对人的信赖利益应当获得法律的保护。我国正在实施依法治国方略，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。而建设法治社会的核心与基础即是建设法治政府。建设法治政府不仅要求政府形式上做到依法行政，更要使行政管理和服务活动具有实质合法性、正当性。政府的行政行为一经作出，即应被推定为合法有效，在其被依法变更、撤销或者撤回之前，公民对其信赖所形成的利益应该获得法律的保护，如因国家利益、公共利益或者其他法定事由，行政机关对有效的行政行为需要变更、撤销或者撤回，应当依据法定的权限和程序来进行，同时对行政行为相对人因信赖利益而遭受的财产损失予以补偿。本案中，根据一、二审法院查明的事实，2000年再审申请人与案外人大冯营乡政府达成执行和解协议后，从社旗县政府获得林权证，并以此向涉案林地投入大量资产，并最终形成现有资产规模，这本是基于作为产权人的再审申请人信任政府之颁证行为而倾心付出的投资。而社旗县政府因为自身当年颁证行为错误，在若干年后以纠正为由径行撤销涉案林权证有可能使得再审申请人的财产权益面临危险，如果有相应的损失，再审申请人经依法核定后有权依照信赖利益保护原则获得相应补偿。故虽然撤证行为本身于法有据，但一、二审法院的判决并未涉及上述利益如何救济，同时本院认为，由于2000年协议的签订方是大冯营乡政府与再审申请人，再审申请人可另案以其他途径主张自身权益的保护。

　　综上，张爱玲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人张爱玲的再审申请。

　　审判长 王晓滨

　　审判员 张　艳

　　审判员 杨　军

　　二〇一八年五月二十一日

　　书记员 李林涛

　　来源：行政法实务