四川省某农业发展有限公司非法占地行政非诉执行检察监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督? 非法占地? 没收违法建（构）筑物? 纸面没收? 规范处置

　　【基本案情】

　　2019年，四川省某市规划和自然资源局（以下简称市自然资源局）调查发现，某农业发展有限公司（以下简称某农业公司）未取得相关用地审批手续，擅自占用某市某镇某村86.23亩土地，修建餐饮服务和户外拓展场地。依据《四川省人民政府办公厅关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》《某市机构改革方案》，某市成立综合行政执法局，集中行使自然资源等多个部门的行政处罚权。2019年9月，某市综合行政执法局（以下简称市综合执法局）作出行政处罚决定：1. 责令某农业公司退还非法占用的土地86.23亩；2. 没收符合土地利用总体规划的86.23亩土地上新建的建筑物和其他设施；3. 按非法占地每平方米15元的标准处罚款共计862300.5元。某农业公司收到行政处罚决定书后，未主动履行行政处罚决定，也未申请行政复议或提起行政诉讼。2020年4月，市综合执法局经催告后，向某市法院申请强制执行罚款和加处罚款共计1724601元，市法院裁定准予执行。2020年9月，市法院执行某农业公司12371.75元后，因该公司无其他可供执行的财产，裁定终结本次执行。对责令某农业公司退还土地及没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定，市综合执法局未申请市法院强制执行。

　　【检察监督与行政机关履职情况】

　　案件来源。2021年6月，某市检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，查阅了市法院行政非诉执行案卷以及市综合执法局行政处罚案件台账，发现本案线索，遂依职权启动监督程序。

　　调查核实。市检察院调阅市法院、自然资源局、综合执法局案件卷宗，对非法占地现场进行调查核实，询问某农业公司负责人、村民小组负责人及其他相关人员。查明：某农业公司与某市某镇某村签订集体所有土地租赁协议，租赁村集体土地修建训练基地对外经营，但没有办理相关用地审批手续。某农业公司非法占用的土地符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，非法占用土地上新建的建筑物和其他设施应当没收。市综合执法局作出行政处罚决定后，某农业公司经营困难，无力缴纳罚款，应当没收的违法建筑物和其他设施仍由该公司占有和使用。因相关部门对违法建筑物和其他设施没收处罚后是否需要申请强制执行，没收后的处置主体、处置程序不明确等，市综合执法局多次与市财政局（市国资金融局）等部门沟通，但未能达成共识，导致没收违法建筑物和其他设施未能得到实际执行。

　　监督意见。市检察院经审查认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《自然资源行政处罚办法》等法律、规章的规定，市综合执法局应当申请人民法院强制执行没收违法建筑物和其他设施、责令退还非法占用的土地。市综合执法局没有申请执行，确有不当。市检察院向市综合执法局制发检察建议，建议严格履行土地执法查处法定职责，确保行政处罚决定悉数执行，切实保护珍贵的土地资源。

　　监督结果。市综合执法局收到检察建议后，积极与市财政局（市国资金融局）沟通，并向市政府专题汇报。经市政府专门工作会议研究，市综合执法局将没收的违法建筑物和其他设施统一交由属地镇政府，按国有资产予以处置，案涉其余土地退回村集体。

　　长效治理。为推动解决违法建筑物和其他设施没收处置问题，市检察院开展类案监督，梳理市综合执法局移交的案件台账，还发现某环保科技有限公司等20余家单位和个人非法占地修建厂房、住宅，市综合执法局作出的没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定未实际执行。市检察院依据《人民检察院检察建议工作规定》第十一条之规定，依法能动履职，组织市综合执法、自然资源、财政、法院等部门召开联席会，共同会商研判。市检察院认真分析违法建筑物和其他设施没收执行中存在的问题、原因，从明确接收主体、强制执行主体、移交主体、后续处置主体职责及权限等方面向市委专题报告，并提出具体的对策建议。市委主要领导对专题报告高度重视，责成相关部门制定整改方案。2021年9月，市政府召集市综合执法、自然资源、财政等部门共同研究，以会议纪要形式明确，市综合执法局作出没收违法建筑物和其他设施的行政处罚决定后，违法行为人不主动履行的，依法申请人民法院强制执行，并交由违法建筑物属地镇政府、街道办事处或市财政局（市国资金融局）等单位按国有资产予以处置。

　　【典型意义】

　　行政处罚决定作出后，行政机关对多项处罚内容选择性申请人民法院强制执行，应没收的违法建筑物和其他设施仍由违法行为人占有和使用，没有实际执行到位，存在“纸面没收”现象。一是此类案件强制执行难，行政机关未主动申请人民法院强制执行；二是自然资源部《自然资源行政处罚办法》（自然资源部令第6号）和财政部《罚没财物管理办法》（财税〔2020〕54号）对罚没违法建筑物和其他设施的处置主体规定不一致，执行中存在分歧；三是行政主管部门接收违法建筑物和其他设施后的利用、处置，涉及自然资源、规划、消防等多部门和多环节，缺乏规范的处置流程。检察机关针对个案办理中发现的普遍性问题，开展类案监督。为凝聚共识形成合力，检察机关牵头相关部门召开联席会，并对监督中发现的共性问题进行深入分析，提出对策建议，形成专题报告呈报市委，推动市政府专题研究非法占地修建的建筑物和其他设施没收处置程序，为本市同类案件的规范处置提供样本，以精准监督助推依法行政，以能动履职促进社会治理。来源：行政执法研究