我国政府历来非常重视保持原有法律政策的稳定和保护农民的土地权益。2012年中央1号文件中，对于稳定农村的土地政策和保护农民土地权益规定三件大事：（1）由国土资源部牵头，完成农村土地所有权的确权登记颁证工作；（2）由农业部牵头，开始农村土地承包权的确权登记颁证工作；（3）由国务院有关部门共同来研究，提出对土地管理法中涉及到征收农民土地条款的修改。我国学术界和业界对今年中央1号文件所规定的三件大事视为我国农村土地制度改革的重大创举，将对我国土地制度的改革与完善具有划时代历史意义。

　　土地登记制度是世界各国为实施本国土地所有制度，普遍采取的一项国家措施，被视作国家对领土的统治权和对土地所有权的具体体现。在我国历史上，历代王朝都具备一套完整的、严密的经界、清丈和登录制度，早在2000多年的春秋战国时期，就有“户籍田结（土地图册）”的制度。孟子说“夫仁政，必自经界始。经界正，则庶民兴。”还说“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”毛泽东对斯诺就曾说过这样一句话：“谁赢得农民，谁就赢得中国；谁能解决土地问题，谁就能赢得农民。”可见，土地登记历来被认为是解决农民所关心的土地所有权和土地，使用权的依法确认并受法律保护的重要措施。

　　由于历史的原因，造成我国土地登记制度不健全，不到位和不适应社会经济发展的情况十分严重。自1986年原国家土地管理局成立始，1986年6月25日颁布的《土地管理法》就对土地登记工作进行了规定，1989年原国家土地管理印发了《土地登记规则》（1995年进行了修订）专门用以指导全国的土地登记工作，之后国家出台了不少法律法规或规范性文件对土地登记工作进行了规定。2008年2月1日正式实施《土地登记办法》对土地登记作出了明确的定义，即土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依据法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。这里明确地将登记定义为“公示”行为，更加符合创设不动产登记制度的目的。在土地交易行为中，如何判断土地权利的归属，如何判断对方是否有权转让或者抵押土地，必须依据地登记资料。随着社会经济发展和土地权利设置由二维空间向三维空间深化，土地利用由平面转向立体，不同土地空间的权利人有可能不一致，在土地空间上设置了越来越多的权利即土地权利多元化，在土地交易过程中迫切需要以土地登记的资料来判断土地权利归属而不再依据占有，这也是世界各国认同，并成为各国的通行的做法。

　　我国以前主要将土地登记当作行政管理的手段，其实登记在民事方面最重要的功能在于产生公示公信效力，是物权公示的手段。登记机关视登记为行政确认，而不是行政许可。《土地登记办法》将土地登记定义为依法将土地权利以及与之相关的事项记载于土地登记簿并公示的行为，主要作用是定分止争，实现物尽其用，有利于登记本身制度价值的回归，促进社会和谐与发展。《物权法》第二章第一节规定不动产登记，第九条规定不动产物权登记生效及例外，经依法登记发生效力。针对目前我国不动产多头登记的现状，《物权法》仅提出国家对不动产实行统一登记制度，但对登记的机构、范围、内容、办法、程序等均未明确规定，这不能不说对《物权法》的实施埋下了重大隐患，也是国内外极为关注的《物权法》颁布至今收效甚微的重要原因。从这个角度来讲，对于农村土地所有权的确权登记颁证，也是为推动不动产统一登记制度的建立向前迈进了一大步，见到了保护农民土地权益的曙光。

　　这里顺便说两句，国土部门作为不动产统一登记机构具有不可替代的条件。自原国家土地管理局建立始，多年来坚持开展以土地及其附属物为中心的地籍测量、地籍调查、年度地籍变更等地籍基础性工作，为不动产统一登记奠定了重要的技术基础。目前我国国有土地使用权，集体土地所有权，集体土地使用权，土地它项权利均由国土部门负责登记，符合不动产登记以土地登记为基础的国际通行做法。

　　从物权法的角度，为了推进土地登记工作，明确认识物和物权的内涵与外延，具有重要的作用。物权法规定的物包括不动产和动产，不动产是土地以及房屋、林木等土地定着物；动产是指不动产以外的物（汽车，电视机等）。除有体物或者有形物，还包括著作、商标、专利等无体物或者无形物。应当明确统一不动产登记的范围，第一步应先统一土地登记，用三到五年的时间将农地登记纳入土地登记，适应统一的登记规则，建立统一的登记簿和权利证书，统一登记的效力即登记生效。第二步统一城乡房地登记，建立以土地登记为基础的土地、房屋统一登记制度，发放统一的权利证书。第三步统一整个不动产登记，将土地上其他定着物（草原，森林等）登记纳入不动产统一登记，发生统一登记的效力，发放单独的权利证书。

　　在具体土地登记的操作时，应当明确土地登记的权利主体和客体。土地登记的权利主体是土地登记的要件之一。在土地登记簿，土地归户卡，土地权利证书上的土地权利人栏应当如何填写？这是开展土地登记所需要回答的最基本、最基础的问题。根据我国《宪法》和《土地管理法》，我国实行的是土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地所有权的主体只能是国家和农民集体。国家的土地所有权不需要登记，实践中也从不对国家土地所有权进行登记发证。集体土地所有权主体应该登记为“××村（组、乡）农民集体”。对农村集体土地确权登记发证，应当“是谁的就发给谁”，属于村一级农民集体所有的土地，应当确权发证给村一级农民集体；属于村民小组集体所有的土地，应当确权登记发证给村民小组一级农民集体；属于乡（镇）农民集体所有的土地，应当确权登记发证给乡（镇）一级的农民集体。与已往土地登记发证的最大差异，这次土地登记应当发证至自然村，而不是行政村。目前在我国农村土地所有权实际落实于自然村。无论是划定行政村和自然村的边界，还是每宗土地所有权人之间的边界，均需开展地籍测量，重新丈量土地面积，以保证权利证书上包含并写明土地所有权人、土地数量、质量、位置和四至等地籍信息。也就是说，土地权利的确定是以定界加以显化的，土地权利的明晰与确定是以划定权利边界四至为其前提。定界是确权的保障，只有划定权利边界（四至）的土地权利才具备土地登记的要件。如果说，古代丈量土地的目的在于重新剖分农业税，是为了赋税的需要的话，如今丈量土地面积，划定权利边界（四至）则是为了保护农民的土地权益，分享土地收益。从这个意义上，此次确权定界和登记颁证是具有划时代意义之举。农民土地权益得到保护，有了土地收益，农村群体才有原始积累，当农民对自己的土地负责的时候，他们也就有了保卫土地、使用科技和增加生产的积极性，粮食安全和社会稳定才有了可靠的保障，当初实行农村土地家庭联产承包制的情景即将再现。

　　土地登记的权利客体是土地，土地登记的内容主要是依法登记的各种土地权利。土地概念已成为理论研究和土地立法不可回避的问题。也是这次开展土地登记中必须应对的难题，这是因为在我国现行法律中对土地概念尚未具有统一的界定，在法学专著、论文中鲜有论述。《民法通则》第七十四条将土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等相提并论。受此影响《物权法》第五十八条将土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂并列，使土地概念复杂化了。众所周知，森林、山岭、草原、荒地、滩涂是土地的组成部分，两者之间在概念上应当是种属关系，而非并列关系，1998年颁布的《土地管理法》第四条按照土地用途将土地分为包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等直接用于农业生产的农用地；包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利用地、旅游用地、军事设施用地等建设用地，以及未利用地三类。而在《土地管理法实施条例》中却又规定，确定林地、草地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理，农村土地承包经营权由《农村土地承包经营法》调整等。这些用地的确权似乎与《土地管理法》无关。因此，造成法律上土地概念的支离破碎，即使对土地外延规定最完整的《土地管理法》也是从土地用途管制的角度对土地进行分类，强调的则是土地的公法性质。立法者之所以如此设计，既然考虑到目前我国土地行政管理的现状，但对于土地立法和土地（不动产）统一登记的推进，却设置了土地立法和土地权利客体的概念障碍，致使《土地管理法》的法律限制受到很大的影响，几乎对耕地以外各类用地（市地、林地、草地、水域等）的制约性极低。对此，我曾在许多不同场合多次呼吁，尽快颁布土地根本大法《土地法》，以便理顺各类用地之间的法律关系，这是修订《土地管理法》是无法达到预期目的的。

　　开展农村土地所有权，土地承包经营权的登记颁证工作，标志着我国土地权利登记乃至为今后不动产统一登记迈出了可喜的一步，是对建立我国不动产登记制度的一项重大突破，是不动产立法的一件大事。可是令人费解的是由不同部门分别负责农村土地所有权和土地承包经营权的登记颁证，完全违背了《物权法》第十条规定的国家对不动产实行统一登记制度。不动产统一登记不仅符合不动产的自然属性和国际通行做法，而且反映了人民的呼声，是民心所向，民意所需，也是执政为民的要求，但遗憾的是，《物权法》所追求的并非是真正的不动产统一登记，虽然《物权法》第十条第二款“国家对不动产实行统一登记制度，所有的不动产都应该由统一的登记机构进行登记”，但是《物权法》第一百二十七条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用证，并登记造册，确认土地承包经营权。”将土地承包经营地、林地、草地等土地类型从土地中分离出来的做法，不仅无法克服我国目前不动产分散登记所造成的各种弊端，而且为实践中摸索建立真正的不动产统一登记制度制造了法律的障碍，直接损害《物权法》这部民事法律的权威性，严重影响土地登记制度保障土地权利的法律效果。来源：王万茂学术交流网

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