案 例

　　甲原为乙村村民，其户口后转为非农业户口。1988年退休后将户口迁回乙村，并在乙村其祖屋内居住。由于祖屋年久失修，2009年甲提出建房申请，乙村村委会及镇政府同意后占用村内其大女儿丙的部分承包地建宅院（以下简称“案涉宅基地”）。2010年11月，甲向所在县原国土资源局（以下简称“国土局”）提交宅基地登记申请书、身份证、土地权属证明书（备注栏注明：此表只供1986年12月31日前农村私人建房不能提供土地权属证明材料的农户使用）等资料，申请办理土地登记。国土局受理申请后，经过地籍调查、宗地图测绘、公告、登记审批等程序后报县政府登记造册，2011年12月向甲核发了×××集用（2011）第0099709号《集体土地使用证》（以下简称“709号证”）。2014年3月，甲去世，在其遗嘱中明确指定案涉宅基地及房屋由小女儿丁继承。丁按遗嘱继承涉案宅基地及地上房屋时与包括丙在内的其他子女发生纠纷并引发多次诉讼。丙的丈夫郭某认为，甲建房的宅基地是其承包地，且甲为非农业户口无权申请宅基地，登记机构颁发709号证的登记行为侵犯了其土地承包经营权，遂于2017年1月向市中级法院提起行政诉讼，请求撤销甲的709号证。

　　一审法院经审理认为，甲是非农业户口不具备申请宅基地使用权登记资格；甲申请颁证时提交的土地权属证明书中由乙村填写的房屋建造时间与实际建造时间不符（涉案宅基地上房屋建于2009年而非备注中的1986年12月31日前），不能作为土地权属来源依据；案涉宅基地的地籍调查表中缺失四邻签名，无法证明相关地籍调查真实合法，登记机构颁发709号证的登记行为事实不清，证据不足，违反法定程序。随后判决撤销709号证。丁不服一审判决，向省高级法院提起上诉。二审法院认为，甲在申请取得709号证时属于居民户口，且甲申请发证的土地权属证明书中房屋建造时间虚假，一审法院判决并无不当，驳回上诉。丁不服，以甲退休后长期在乙村居住，修建房屋经乙村同意和多个职能部门核实调查、履行了规划和建设许可手续并办理不动产登记，709号证未影响郭某合法权益等为由，向上级法院申请再审。

　　疑 惑

　　01

　　城镇户籍人员能否取得宅基地并办理不动产登记？

　　02

　　提交虚假权属来源材料办理的宅基地登记应否撤销？

　　问题解惑

　　城镇户籍人员能否取得宅基地使用权并办理不动产登记问题的核心是宅基地使用权主体资格的认定问题。从法理上讲，申请使用宅基地首先应当具有所在农民集体的成员资格，但现行法律法规中并未规定农民集体成员资格的认定标准，在宅基地管理和司法实践中有认定标准和不同认识，主要包括：户籍标准、生活保障（以是否实际在本农民集体经济组织内生产、生活为依据）标准、权利义务关系标准、村民自治标准、土地承包关系标准、实际生产生活所在地标准等。从目前司法界观点及有关判例看，农民集体成员资格的认定采取了从宽原则，其认定标准通常适用多元化、复合标准而非单一标准，不仅从形式上审查当事人户籍是否属于农村居民，也要考虑当事人是否实际在该农民集体生产生活、权利义务关系是否形成、所在农民集体是否认同等相关因素。对于继受取得宅基地使用权的主体资格，不仅要考虑是否为本农民集体成员身份，也要考虑受让方与原宅基地使用权主体的特定关系、宅基地使用权的财产属性及宅基地上房屋所有权的完整性等因素，非农民集体成员在继承等特定情形下也可以取得宅基地使用权，农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。《不动产登记操作规范（试行）》明确规定，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。本案中，一审、二审法院仅以户籍作为农民集体成员认定标准，而忽略甲原为乙村村民、在乙村长期生活居住、乙村同意其使用宅基地等因素，显然有失偏颇。

　　关于宅基地登记中提交虚假的权属证明材料能否导致登记撤销问题。由于管理不到位等历史原因，相当一部分由农民长期使用的宅基地缺失土地权属来源材料，严重制约了农村宅基地及地上房屋不动产登记工作的开展。部分地区为切实解决这一问题探索出通过公告、村组确认、乡镇审核等作为替代要件的处理方式，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》等文件也提出了对于没有权属来源材料的宅基地由所在农民集体或村组确认、公告、出具证明等方式来解决权属来源材料缺失问题的思路。但是，在实践操作中由于村组及乡镇把关不严，出现了提供虚假材料等规避应有审批手续的现象。对于实践中因农民提交虚假权源材料导致登记程序及申请要件出现瑕疵能否导致登记行为无效或被撤销的问题，既要考虑虚假权源材料对案涉宅基地权利实质取得与丧失的影响程度，也要考虑对整个登记程序的影响程度，以及地方宅基地管理规范程度、管理部门事后认可等因素，综合判断后作出结论而不能简单地认定无效。从行政诉讼的角度看，在行政行为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响的情形下，人民法院也可判决确认违法，但不撤销行政行为。

　　本案中，甲申请登记时提交的材料齐全，登记机构按照当时登记程序规定依法履行了调查核实、公告等程序，公告期间内无人提出异议。甲申请登记提交的土地权属证明书填写情况不实、地籍调查欠缺相邻人签名确认等问题确实是登记程序的错误或瑕疵。但是，当时县政府既是登记主体也是宅基地审批主体，国土局作为当时的宅基地管理机构，其调查、公告及有关执法检查等职责的行使可在一定程度上减轻或消除当事人虚假填写建房时间带来的不利影响。

　　本案再审法院经审理认为，虽然甲的户籍信息登记为城镇居民户口，但是其本人自退休以后一直居住生活在乙村，形成了稳定的生产、生活关系。当其原祖宅年久失修，无法继续居住之后，有权申请重修祖宅或者根据规划向所在村民小组和村委会申请宅基地异地建房；原颁证程序和相关证据确存在不当之处，但甲已去世也无法通过补救措施解决，撤销709号证并不能解决遗产继承和郭某主张的权益问题；一审判决、二审判决系认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。2020年11月，再审法院判决：撤销本案一审、二审行政判决，驳回郭某的诉讼请求。

　　本案反映出，宅基地使用权登记在相关法律制度未完善情况下已成为社会各方关注的焦点。作为解决相关矛盾的切入点，宅基地管理及审批等前端环节中的问题若处理不当，会延伸、积聚到登记环节并对登记制度形成冲击。随着宅基地审批权限下放到乡镇政府及有关管理职责转移到农业农村部门，如何做好部门衔接，明确规范登记要件和审查标准，需要在制度层面进一步细化完善。

　　作者单位：自然资源部不动产登记中心