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最高法判例:起诉人是否具有原告资格的审查判断
发布日期:2022-07-27点击率:43

  裁判要点

  《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。第五十四条还规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。据此,起诉人提起行政诉讼,应当提供证据初步证明与被诉行政行为有利害关系,具有原告资格;人民法院对起诉人所举证据应当综合分析,全面、客观作出判断,准确认定事实。

  裁判文书

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2018)最高法行再157号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)儋州市大鑫建筑材料厂。

  法定代表人彭森明。

  委托代理人吴耀辉。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)海南省儋州市人民政府。法定代表人朱洪武。

  委托代理人许积师。

  委托代理人唐符力。

  原审第三人海南省儋州市南丰镇尖岭村南茶经济合作社。

  法定代表人符西年。

  委托代理人孙国碧。

  再审申请人儋州市大鑫建筑材料厂(以下简称大鑫材料厂)因诉被申请人海南省儋州市人民政府(以下简称儋州市政府)及原审第三人海南省儋州市南丰镇尖岭村南茶经济合作社(以下简称南茶经济社)颁发集体土地所有权证一案,不服海南省高级人民法院于2017年4月24日作出的(2017)琼行终124号行政裁定,向本院申请再审。本院于2018年5月28日作出(2018)最高法行申417号行政裁定,决定提审本案。本案提审后,依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

  本院经审理查明,儋县建筑材料厂系由原广东省儋县那大人民公社(即今儋州市那大镇人民政府)于1958年通过土地交换方式,使用南茶经济社范围的集体土地设立而成,属于原那大人民公社举办的城镇集体所有制企业,职工主要由儋州市那大镇的城镇居民组成,儋州市住房和城乡建设局(以下简称儋州市住建局)系该企业的主管单位。上世纪80年代初,儋县建筑材料厂因经营不善,长期停产,但该厂在涉案土地上所建职工宿舍,一直由留厂职工居住使用至今。2007年1月29日,南茶经济社出具书面证明,主要内容是:原儋县材料厂红砖车间职工的驻地,是当时那大公社用其管理的田地与南茶经济社土地相换取得,从1958年换地时起,原儋县建筑材料厂的住地留给该厂职工使用,双方互不干涉。2007年9月24日,经南茶经济社申请,儋州市政府为该社颁发儋集有(南丰)第1××27号集体土地所有权证(以下简称第1××27号集体土地证),面积40.551公顷,土地性质为农用地,该证项下的土地与大鑫材料厂曾经使用的土地有重合。2015年7月,儋州市建筑材料厂向儋州市国土局申请办理原儋县建筑材料厂红砖车间国有土地使用权证。2016年5月30日,儋州市国土资源局(以下简称儋州市国土局)作出儋国土资答复(2016)21号《关于儋州大鑫建筑材料厂与南丰镇尖岭村委会南茶村土地权属争议问题的答复》(以下简称21号答复),明确答复儋州市建筑材料厂,该厂与南茶经济社争议的53.23亩土地,儋州市政府已经于2007年9月24日给南茶经济社颁发第1××27号集体土地证。2016年6月14日,大鑫材料厂提起本案行政诉讼,请求撤销第1××27号集体土地证。

  另查明,2015年1月,原儋县建筑材料厂成立新的领导班子,并报经其主管部门儋州市住建局批准,儋州市公安局核准其刻制“儋州市建筑材料厂”公章。2016年初,儋州市建筑材料厂申请更名为“儋州市大鑫建筑材料厂”。同年3月17日,儋州市住建局作出《关于更名的答复》,主要内容是:你厂报来将“儋州市建筑材料厂”更名为“儋州市大鑫建筑材料厂”的《关于原儋县建筑材料厂更名的申请报告》收悉,请按有关程序办理。2016年3月30日,大鑫材料厂制定《儋州市大鑫建筑材料厂章程》,儋州市住建局工会委员会在该章程“主管部门”一栏加盖公章,该章程第十六条规定:大鑫材料厂成立后,原儋州市建筑材料厂的一切资产及债权、债务由大鑫材料厂承接所有。2016年4月20日,儋州市住建局工会委员会出具《任职文件》,主要内容是:经儋州市住建局工会会议讨论同意大鑫材料厂的选举结果,彭森明任该厂厂长,法定代表人,骆庆有任财务负责人,吴耀辉任联络员。2016年4月28日,大鑫材料厂经儋州市工商行政管理局核准成立,企业类型为集体所有制,法定代表人为彭森明,注册资金三十万元,经营期限自2016年4月18日至2036年4月27日,经营范围为河沙、碎石、水泥制品加工、销售。2017年5月24日,儋州市住建局再次出具《证明》,主要内容:我局下属单位原儋州市建筑材料厂,根据儋州市工商行政管理局审核要求,于2016年4月更名为儋州市大鑫建筑材料厂。

  还查明,2016年5月12日,儋州市住建××向儋州市国土局出具证明,主要内容为:该局下属(原儋州市建筑材料厂)现改名为儋州市大鑫建筑材料厂,原有坐落在那大先锋路××号房屋与土地现已属大鑫材料厂名下,请国土局、国土所按规定给大鑫材料厂办理土地使用权证手续。2016年12月27日,儋州市国土局给大鑫材料厂核发琼(2016)儋州市不动产权第0005129号《不动产权证书》,将坐落在那大先锋路××号130.5平方米原属儋州市建筑材料厂的城镇住宅用地国有建设用地使用权,登记在大鑫材料厂名下。

  海南省第二中级人民法院(2016)琼97行初137号行政裁定认为,大鑫材料厂是2016年4月28日登记成立的集体所有制企业。南茶经济社作为农村集体经济组织,无权出具儋县建筑材料厂职工住宿地权属的证明。大鑫材料厂不具有第1××27号集体土地证项下土地范围内房屋或土地的权利凭证,且晚于颁证时间成立,与颁发第1××27号集体土地证行为不具有利害关系。大鑫材料厂作为城镇集体所有制企业,亦不能拥有农民集体土地所有权。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项之规定,裁定驳回大鑫材料厂的起诉。大鑫材料厂不服,提起上诉。

  海南省高级人民法院(2017)琼行终124号行政裁定认为,大鑫材料厂主张其是由“儋县建筑材料厂”更名而来,但不能提供原儋县建筑材料厂的企业登记资料,以及工商行政管理局变更登记的资料;大鑫材料厂登记成立的时间晚于儋州市政府给南茶经济社颁发被诉第1××27号集体土地证的时间。大鑫材料厂与被诉颁证行为不具有利害关系,不具有本案原告资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

  大鑫材料厂申请再审称:1.大鑫材料厂系由原儋县建筑材料厂更名而来,与被诉颁发第1××27号集体土地证行为有利害关系,具有本案原告资格。2.第1××27号集体土地证的宗地图,未经大鑫材料厂与南茶经济社共同进行指界,颁证行为事实不清。请求撤销一、二审裁定,依法再审本案。

  儋州市政府答辩称:1.大鑫材料厂登记成立的时间,晚于被诉颁证行为的作出时间。大鑫材料厂主张由原儋县建筑材料厂变更而来,但没有提供儋县建筑材料厂的登记资料及变更登记资料。2.大鑫材料厂属于城镇集体经济组织,不能享有农民所有的集体土地所有权。请求驳回大鑫材料厂的再审申请。

  本院于2018年4月20日第一次开庭询问时,儋州市政府提交儋州市住建局于开庭当日出具的《关于我局出具<证明>的情况说明》,主要内容为:2016年5月12日出具的《证明》是根据大鑫材料厂单方陈述出具的,未经深入调查核实。经查阅相关资料,发现原儋州建筑材料厂已于上世纪六、七十年代停产停业,且该厂当时并未经过注册登记,不是独立企业法人。大鑫材料厂与之前的儋州市建筑材料厂并不存在承继关系,不是由儋州市建筑材料厂更名而来,并决定撤销2016年5月12日向儋州市国土局出具的《证明》。同时,对大鑫材料厂章程第十六条内容不予认可。

  南茶经济社答辩称:1.大鑫材料厂没有提供原儋县建筑材料厂的登记资料,以及变更登记资料,对其原告主体资格不应予以认定。2.大鑫材料厂职工是城镇居民,不是农民,不能拥有集体土地的所有权。南茶经济社出于人道精神,接济大鑫材料厂的原职工,由其使用耕作争议土地,土地所有权和使用权应当分离,享有使用权不等于享有所有权。请求驳回大鑫材料厂的再审申请。

  本院经审查认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。第五十四条还规定,法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。据此,起诉人提起行政诉讼,应当提供证据初步证明与被诉行政行为有利害关系,具有原告资格;人民法院对起诉人所举证据应当综合分析,全面、客观作出判断,准确认定事实。本案中,大鑫材料厂提起行政诉讼,请求撤销颁发第1××27号集体土地证的行为,其提供的儋州市住建局于2016年5月12日出具的《证明》、2007年1月29日南茶经济社出具的《证明》,以及一审补强的大鑫材料厂章程等证据材料,足以证明大鑫材料厂由原儋县建筑材料厂更名而来,原儋县建筑材料厂通过置换取得、并一直使用争议土地至今,被诉第1××27号集体土地证包含大鑫材料厂职工至今仍在使用的土地的事实,大鑫材料厂与被诉的颁发第1××27号集体土地证行为有利害关系,具有本案原告资格。一、二审裁定认为大鑫材料厂主张由“儋县建筑材料厂”更名而来,没有证据证明,系未对起诉人提供的证据进行全面、客观、综合分析,未准确认定事实,属于主要事实不清,本院予以纠正。大鑫材料厂于2016年5月知道被诉颁发第1××27号集体土地证行为内容,2016年6月14日提起本案行政诉讼,未超过法定6个月的起诉期限;颁发集体土地证行为属于可诉的行政行为,法律、法规对此类行政行为未规定复议前置等条件,直接起诉不违反法律规定;以儋州市政府为被告提起行政诉讼,由儋州市政府住所地的海南省第二中级人民法院管辖,不违反《中华人民共和国行政诉讼法》关于管辖的规定。大鑫材料厂起诉符合法定条件,一、二审裁定驳回起诉不当,依法应予改判。大鑫材料厂主张,该厂系由原儋县建筑材料厂更名而来,与被诉颁发第1××27号集体土地证行为有利害关系,具有本案原告资格,该项申请再审理由成立,本院予以支持。2018年4月20日本院第一次开庭询问时,儋州市政府向本院提交的儋州市住建局于开庭当日出具的《关于我局出具<证明>的情况说明》,否定2016年5月12日出具《证明》的证明效力,并决定撤销该项《证明》,同时对大鑫材料厂章程第十六条内容不予认可。但是,儋州市政府未提交儋州市住建局否定上述《证明》的相关证据材料,对该项说明本院不予采信。

  综上,一、二审裁定驳回大鑫材料厂起诉不当,大鑫材料厂起诉符合法定条件,人民法院应当依法予以受理。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第(三)项之规定,裁定如下:

  一、撤销海南省第二中级人民法院(2016)琼97行初137号和海南省高级人民法院(2017)琼行终124号行政裁定;

  二、指令海南省第二中级人民法院继续审理本案。

  审判长 郭修江

  审判员 龚 斌

  审判员 熊俊勇

  二〇一八年十一月二十九日

  法官助理    黄宁晖

  书记员        陈清玲

  来源:鲁法行谈