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最高法判例:土地登记发证后提出的争议,如何进行救济?
发布日期:2022-07-28点击率:108

  裁判要点

  国土资厅函(2007)60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定,土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后,第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定,向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关申请行政复议,或直接向法院提起行政诉讼。

  裁判文书

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2018)最高法行申5953号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)广东省深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会。

  诉讼代表人刘爱平。

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)深圳市白坭坑股份合作公司。

  法定代表人罗仲文。

  上述二再审申请人共同委托代理人周丽萍。

  上述二再审申请人共同委托代理人曾洛川。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省深圳市龙岗区人民政府。

  法定代表人戴斌。

  委托代理人郑俊俊。

  委托代理人周书涛。

  再审申请人广东省深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会(以下简称白坭坑居委会)、深圳市白坭坑股份合作公司(以下简称白坭坑公司)因诉广东省深圳市龙岗区人民政府(以下简称龙岗区政府)土地确权行政裁决一案,不服广东省高级人民法院于2017年11月29日作出的(2017)粤行终1428号行政判决,向本院申请再审。本院于2018年7月24日立案受理,依法组成合议庭进行审查,并于2018年11月9日上午,在本院第一巡回法庭(深圳)第三法庭组织各方开庭询问,再审申请人白坭坑居委会、白坭坑公司共同委托代理人周丽萍、曾洛川,被申请人龙岗区政府委托代理人郑俊俊、周书涛到庭参加询问活动。龙岗区政府的行政机关负责人未到庭。案件现已审查终结。

  1988年11月22日,宝安县白坭坑(又称白泥坑)村委会与深圳可口食品罐头实业有限公司(以下简称可口食品公司)签订《协议书》,约定将荔枝园山坡约10000平方米土地租赁给可口食品公司,租赁期为30年,土地用途为开发建罐头厂。1989年4月24日,宝安县国土局发布宝国地字(1989)129号《关于平湖镇白泥坑村委补办用地报告的批复》,主要内容:同意你村协议使用本村荔枝园地段山地一十五亩出租给可口食品公司做兴建罐头厂用地;地下资源不出租,使用期限30年(从1988年12月15日至2018年12月15日),使用期满土地和不动产由平湖镇白坭坑村收回。1994年,深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局(以下简称龙岗国土分局)发布深龙府(1994)80号《印发<龙岗区历史用地遗留问题处理办法>的通知》(以下简称80号通知),第二条规定,农村集体单位或城镇经济发展公司非法(包括转让县级以上人民政府批准其自用的土地),其地面上建成建筑物处理,由规划国土分局将其非法所得视为国家征地补偿款及地价款中市政配套费的返还部分,其他单位或个人非法转让土地的,由规划国土分局依法处理:(一)对已建成的建筑物:1.与城镇规划有矛盾的,土地收归国有,在规划实施前,按临时用地和临时建筑处理,规划实施时无条件拆除。如已经按规定办理报建手续,拆除时可以对建筑物酌情补偿,土地不作补偿;没有报建手续的不予补偿。2.与城镇规划没有矛盾的,土地收归国有,非法受让按表一补交地价,补办有关出让手续。(二)对于部分建成用地,区分建成和未建成部分,按前款和第一条分别处理。第三条规定,农村集体单位非法出租土地使用权(不包括农村非农建设用地范围内的用地),租期超过8年的(其地上已建成建筑物),视为非法转让土地,由规划国土分局按照第二条规定处罚。文件发布后,白坭坑村委会出租给可口食品公司的土地,被以非法转让土地为由、作为历史用地收为国有,但未出具书面收回土地的文件。1995年8月10日,龙岗国土分局制作涉案土地红线图,拟出让给可口食品公司,深圳市龙岗区平湖镇白坭坑村民委员会(以下简称白坭坑村委会)在红线图上盖章确认。1995年8月31日,龙岗国土分局与可口食品公司签订深龙地合字(1995)232号《国有土地使用权出让合同书》(以下简称2×2号出让合同),约定将编号为G×2、面积10024.8平方米(见宗地图红线范围内土地)的国有土地使用权,出让给可口食品公司使用,土地使用年期为50年,从1988年11月11日至2038年11月10日止,土地用途为工业(二级)土地使用,主体建筑物的性质为工业厂房。可口食品公司支付土地使用权出让金958303元。1998年8月18日,龙岗国土分局与可口食品公司签订《补充合同》,约定2×2号出让合同的用地红线坐标调整为X/Y。1998年10月6日,可口食品公司取得深房地字第××号《房地产证》(以下简称第60××38号房产证),载明土地宗地号为G×2,土地位置为龙岗区平湖镇白坭坑村,所有权性质为国有,使用权来源为单位自建房,份额为全部,用途为工业用地,用地面积1079.6平方米,使用年限50年,从1988年11月11日至2038年11月10日止,房屋及其他附着物为工人宿舍,竣工日期1996年10月15日,建筑面积1295.58平方米。2011年9月27日,白坭坑居委会、白坭坑公司提起民事诉讼,请求确认龙岗国土分局与可口食品公司于1995年8月31日签订的2×2号出让合同无效。深圳市中级人民法院作出(2013)深中法房终字第××号民事裁定,认为涉案土地权属的国有登记与白坭坑居委会、白坭坑公司主张的集体所有土地性质存在矛盾,双方纠纷争议的实质是涉案土地的所有权性质及归属问题,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,双方应先就涉案土地的权属问题请求人民政府进行处理,裁定驳回白坭坑居委会、白坭坑公司的起诉。2015年4月,白坭坑居委会、白坭坑公司向龙岗区政府递交《关于请求依法确认G×2号土地所有权属于申请人所有的申请书》(以下简称确权申请),请求确认涉案土地所有权归白坭坑居委会、白坭坑公司所有。2015年12月7日,龙岗区政府作出深龙府函(2015)337号《深圳市龙岗区人民政府对<关于请求依法确认g×2号土地所有权属于申请人所有的申请书>意见的复函》(以下简称337号复函),认为白坭坑居委会、白坭坑公司申请确权的土地权属清晰,不属于土地权属争议。2016年1月5日,白坭坑居委会、白坭坑公司提起本案行政诉讼,请求撤销337号复函,责令龙岗区政府重新作出行政行为,受理其确权申请;一并对80号通知进行审查,确认该规范性文件不合法,不应作为认定337号复函合法的依据。

  深圳市中级人民法院(2016)粤03行初2号行政判决认为,涉案土地权属清楚,白坭坑居委会、白坭坑公司的确权申请,不属于土地权属争议处理的范畴。龙岗区政府作出涉案复函,处理结果正确,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回白坭坑居委会、白坭坑公司的诉讼请求。白坭坑居委会、白坭坑公司不服,提起上诉。

  广东省高级人民法院(2017)粤行终1428号行政判决认为,涉案土地经登记发证,土地权属清晰。龙岗区政府作出涉案复函,认为涉案土地不属于权属争议处理范畴,并无不当。白坭坑居委会、白坭坑公司如认为涉案土地征收行为违法,可另循法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

  白坭坑居委会、白坭坑公司申请再审称:1.337号复函认定“土地已依法收回国有”。但是,龙岗区政府未提交土地已收回国有的证据。2.一、二审未一并对80号通知的合法性进行审查,不符合法律规定。请求撤销一、二审判决,依法再审本案,判决支持白坭坑居委会、白坭坑公司一审诉讼请求。

  龙岗区政府答辩称:涉案土地和房屋权属来源清晰,337号复函正确;二审判决认定事实清楚,适用法律正确。请求驳回白坭坑居委会、白坭坑公司的再审申请。

  本院经审查认为,国土资厅函(2007)60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定,土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后,第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定,向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关申请行政复议,或直接向法院提起行政诉讼。本案中,80号通知发布后,白坭坑村委会出租给可口食品公司的土地已经被收为国有,白坭坑村委会在1995年8月10日龙岗国土分局制作的、拟向可口食品公司出让涉案土地的红线图上签章确认;1995年8月,可口食品公司与龙岗国土分局签订2×2号出让合同,1998年8月再次签订《补充合同》,1998年10月,给可口食品公司颁发第60××38号房产证。涉案土地经过前述没收、登记发证程序,土地权属明确,四至清晰。龙岗区政府作出337号复函,认定白坭坑居委会、白坭坑公司的申请不属于土地权属争议处理范畴,证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。一、二审判决驳回白坭坑居委会、白坭坑公司的诉讼请求,并无不当。白坭坑居委会、白坭坑公司主张,龙岗区政府未提交证据证明“土地已依法收回国有”的事实。但是,80号通知发布后,事实上已经收回涉案土地为国有不可否认,白坭坑村委会在拟将涉案土地出让给可口食品公司的红线图上签章确认,以及1995年8月签订2×2号出让合同等证据均可证明,只是当时未出具书面收回土地的法律文书确有不妥。白坭坑居委会、白坭坑公司以此为由申请再审,理由不能成立。白坭坑居委会、白坭坑公司还主张,一、二审未对80号通知的合法性进行审查,不合法。但是,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案被诉行政行为是龙岗区政府不受理土地确权申请的337号复函,不是将白坭坑村委会集体土地所有权收为国有的行政处罚行为,80号通知是1995年收地行政处罚的依据,并非337号复函的依据,本案中一并申请对80号通知进行审查,不符合法定受理条件。一、二审本应裁定驳回该项起诉,未作处理不妥。但是,鉴于该项诉讼请求明显不符合法定起诉条件,再审后驳回原告起诉,浪费司法资源,不利于行政争议的实质化解,本案不予再审。白坭坑居委会、白坭坑公司以此为由申请再审,理由亦不能成立。

  综上,白坭坑居委会、白坭坑公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(五)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

  驳回广东省深圳市龙岗区平湖街道白坭坑社区居民委员会、深圳市白坭坑股份合作公司的再审申请。

  审判长 郭修江

  审判员 熊俊勇

  审判员 刘艾涛

  二〇一八年十一月二十一日

  法官助理   黄宁晖

  书记员       陈清玲

      来源:鲁法行谈