最高法院判例：国有资产管理部门与该国有土地使用权转移登记行为的利害关系

　　【裁判要旨】

　　与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，既可能是该具体行政行为直接针对的对象，也可能是受到具体行政行为实际影响的其他主体。根据当时有效的《海南经济特区土地管理条例》第四十八条第二款规定，以国有土地使用权作为出资条件，与他人联合举办企业，涉及土地使用权流转的，应当拟定土地使用权处置方案，并报有批准权的土地行政主管部门与国有资产管理部门批准。因此，海口市政府、海口市国土资源局在办理涉案土地使用权转让登记时，应当将相关国有资产管理部门对土地使用权处置方案的批准文件作为必要条件。国有资产管理部门与涉案土地使用权转移登记、颁证行为也因此具有法律上利害关系；国有资产管理部门认为土地转让登记行为违法的，可以自己的名义提起行政诉讼。否定此类案件中国有资产管理部门的原告主体资格，不利于国有资产管理和保护，不利于防止国有资产流失。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2014）行提字第10号

　　申请再审人（一审原告、二审上诉人）河北省外贸资产经营有限公司。

　　法定代表人石云兴，该公司董事长。

　　委托代理人周庆，河北济民律师事务所律师。

　　委托代理人李培智，天津洪文律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市人民政府。

　　法定代表人倪强，市长。

　　委托代理人龚晓琴，海南省海口市法制局干部。

　　委托代理人郭军辉，海南瑞来律师事务所律师。

　　原审第三人海南大成房地产开发有限公司。

　　法定代表人李跃建，该公司董事长。

　　委托代理人董学智，海南中邦律师事务所律师。

　　委托代理人朱俊衡，海南中邦律师事务所实习律师。

　　申请再审人河北省外贸资产经营有限公司（以下简称河北外贸公司）因诉被申请人海口市人民政府（以下简称海口市政府）为原审第三人海南大成房地产开发有限公司（以下简称大成公司）颁发国有土地使用证一案，不服海南省高级人民法院（2012）琼立一终字第67号行政裁定，向本院申请再审。本院审查后以（2012）行监字第676号裁定提审本案，后又依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　海南省高级人民法院终审裁定认定：海南燕丰实业公司（以下简称燕丰公司）成立于1992年8月15日，企业法人营业执照号为：460000000248729，企业类型为全民所有制，法定代表人为林树清，出资人为河北省粮油进出口公司（以下简称河北粮油公司），最后一次年检时间为2011年9月1日，公司状态为正在经营中。

　　海南省高级人民法院终审裁定认为：河北外贸公司以燕丰公司在经营期间违法转让国有资产为由，认为其对燕丰公司负有监管责任和权力，诉请法院撤销海口市政府为大成公司颁发的国有土地使用证。但从燕丰公司的工商登记资料显示，该公司为独立法人，并且正在经营中。海口市政府颁证行为的相对人应为燕丰公司；如燕丰公司认为海口市政府的颁证行为侵犯其合法权益，应以自己的名义向人民法院提起诉讼。河北外贸公司认为其享有对燕丰公司进行监督和管理的权力而以自己的名义向人民法院提起行政诉讼没有法律依据。因此，海南省海口市中级人民法院认定河北外贸公司与本案被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系并裁定驳回河北外贸公司的起诉正确。河北外贸公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　申请再审人河北外贸公司申请再审称：河北外贸公司成立于2004年7月19日，河北粮油公司成立于1990年12月，虽然河北外贸公司成立在后，但河北省人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称河北省国资委）冀国资字（2003）127号文授权河北外贸公司对河北粮油公司履行出资人职责，而原河北粮油公司下属的燕丰公司于2001年12月21日将其拥有的土地使用权违法转让给第三人大成公司，海口市政府于2002年1月8日违法为大成公司颁发海口市国用（籍）字第s0792号国有土地使用证（以下简称s0792号证），导致巨额国有资产流失。河北外贸公司对其所出资企业及出资企业所投资企业的国有资产负有保值增值及监督管理的法定职责，明显与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，一审法院根本不考虑上述演变过程，仅从时间顺序上就武断得出河北外贸公司与被诉具体行政行为不具有关联性明显错误，且仅以河北外贸公司不是争议土地的所有权人、用益物权人和担保物权人为由认为河北外贸公司与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系也缺乏法律依据。二审法院又以应当由燕丰公司以自己名义起诉为由，维持原裁定，同样是违法的。二审法院既未能考虑到燕丰公司已经经过改制，并非原来的全民所有制企业，也未考虑到争议土地及相应的权益目前已经全部由河北外贸公司承继这一事实。申请再审人河北外贸公司请求撤销一、二审裁定。

　　被申请人海口市政府未提供书面答辩意见，听证中坚持原一、二审答辩意见，称：河北外贸公司系河北省国资委授权成立的国有独资公司，对河北粮油公司履行出资人职责，而河北粮油公司则出资设立了燕丰公司，河北外贸公司认为其对燕丰公司负有监管责任和权力，明显扩大了其对国有资产的管理职责。燕丰公司是独立法人，其独立于河北粮油公司，不能因为燕丰公司存有国有资产，就否定燕丰公司资产的独立性及公司的行为能力。海口市政府作出的具体行政行为对相对人燕丰公司的影响是直接的，如果该行为影响相对人的合法权益，则应由燕丰公司依法行使救济权利，而不能由其出资人的出资人代为行使。因此，被诉具体行政行为与申请人河北外贸公司之间并不存在法律上的利害关系。被申请人海口市政府请求维持一、二审裁定。

　　原审第三人大成公司辩称：河北外贸公司不具有本案原告主体资格，无权提起本案诉讼。燕丰公司企业机读档案登记资料显示，截止2012年2月27日，河北粮油公司拥有燕丰公司100%的出资，而河北外贸公司并不是燕丰公司工商登记的出资人。且河北粮油公司所拥有的燕丰公司的出资，已全部转让给河北粮油公司原管理层白庆润等17名自然人及中粮河北国际贸易有限公司。申请人河北外贸公司仅为燕丰公司的继受债权人，既不是燕丰公司的出资人，又不是颁证行为的利害关系人，无权提起本案行政诉讼。原审第三人大成公司请求维持一、二审裁定。

　　本院经审理查明：涉案土地系燕丰公司对案外人的债权转化而来。燕丰公司通过一系列诉讼于2001年12月13日取得海口市国用（籍）字第q3810号国有土地使用证，成为涉案土地的使用权人。2001年12月21日，燕丰公司与大成公司订立《土地使用权转让合同》，约定燕丰公司将涉案土地转让。12月21日，燕丰公司与大成公司共同向海口市国土资源局申请，称燕丰公司通过联营方式将涉案土地转让给大成公司。12月24日，海口市国土资源局对燕丰公司转让土地给大成公司相关事项予以公示。12月28日，海口市国土资源局委托海南国佳房地产交易评估公司评估，涉案土地评估价值为每亩61.36万元，总价2，499.58万元。海口市国土资源局予以备案。12月29日，海口市国土资源局经报海口市政府批准，核准将涉案土地过户转移登记至大成公司名下。2002年1月8日，海口市政府、海口市国土资源局将涉案土地过户至大成公司名下，并为大成公司颁发s0792号证。后因涉案土地属于《海口外滩控制性详细规划》控制范围，无法开发建设房地产项目，大成公司于2008年5月申请海口市国土资源局等价置换土地，海口市国土资源局于2009年10月20日给大成公司置换了土地，并颁发了本案诉争的010065号权证。

　　另查明：燕丰公司是1992年5月22日经原河北省对外经济贸易委员会批准成立的全民所有制企业，隶属于河北粮油公司，为全资二级独立法人。2006年，河北粮油公司及包括燕丰公司在内的全部下属公司改制。中粮河北国际贸易有限公司和河北粮油公司原管理层白庆润等17名自然人成为河北粮油公司及包括燕丰公司在内的全部下属公司的股东。根据河北省人民政府、河北省国资委相关文件规定以及河北省国资委批准，河北外贸公司作为出让方与受让方中粮河北国际贸易有限公司和河北粮油公司原管理层白庆润等17名自然人于2006年7月13日签订了《河北省粮油进出口公司整体产权转让合同》，整体国有产权的转让价款为人民币300万元。其后，河北粮油公司性质由全民所有制企业变更为有限责任公司。在河北粮油公司整体产权转让过程中，燕丰公司、河北粮油公司均未如实申报燕丰公司曾拥有涉案土地和相关权益情况，而是将涉案土地原对应的国有资产申报为不良债权。河北省国资委、河北外贸公司均不知燕丰公司曾拥有涉案土地，也不知其已将涉案土地转移登记至大成公司名下，更不知其后来又将在大成公司的股权转让给案外人的事实，因此涉案土地及其后衍生形成的相关权益也未纳入整体产权转让范围。2010年1月28日，出让方与受让方又签订了《不良资产划转移交协议》，包括涉案土地所对应的国有资产在内的其他未改制国有资产均被视为不良债权，由河北外贸公司接收。2011年10月26日，改制后的河北粮油公司（以下仍简称河北粮油公司）以冀外粮企法字第（2011）4号《关于对海南燕丰实业公司有关情况的调查报告》的形式致函河北外贸公司称，原燕丰公司法定代表人可能存在徇私舞弊、私刻燕丰公司公章，擅自恢复多年未年检的燕丰公司营业执照等情况，并陈述了改制时所认定的部分不良债权事实上并非不良债权，而是已经转化为涉案土地及其后的转移登记、股权转让等情况。

　　又查明：2011年1月4日，河北粮油公司、燕丰公司提起行政诉讼，请求撤销涉案土地的010065号证。同年3月4日，两公司以已经与有关方沟通、且已拟定相关解决方案为由申请撤诉。海南省海口市中级人民法院以（2011）海中法行初字第18号行政裁定，准许河北粮油公司、燕丰公司撤回起诉。后因与有关方未能协商一致，河北外贸公司又以原告身份提起诉讼，海南省海口市中级人民法院于2011年12月27日立案，形成本案。

　　还查明：海口市政府在2002年1月8日为涉案土地办理转移登记并为大成公司颁发国有土地使用证时，涉案土地为国有资产。当时涉案土地使用权人燕丰公司和燕丰公司出资人河北粮油公司均为全民所有制企业，当时的河北省对外经济贸易委员会是上述国有资产的行政主管部门。根据河北省人民政府冀政函（2003）172号批复，河北外贸公司于2004年7月19日注册成立，系国有独资企业，出资人为河北省国资委，出资比例100%。另，2013年5月9日海南省工商行政管理局出具的企业机读档案登记资料显示，燕丰公司目前仍登记为全民所有制企业，法定代表人仍为林树清。但河北外贸公司认为：作为全民所有制企业的燕丰公司已经于改制后被关闭，公司印章已依法收回，且公司多年未年检正在计划办理注销手续过程中；2010年8月8日燕丰公司重新进行年检登记，系有人私刻河北粮油公司、燕丰公司印章所为。

　　本院审理中，鉴于本案涉及的法律关系复杂且年代久远，涉案土地形态和相关权益又发生多次变动，为切实保护国有资产，妥善处理本案相关纠纷，根据当事人申请，先后就相关民事权益问题组织多次调解；相关当事人也曾草签一揽子解决纠纷的和解方案，并确定了具体的付款金额、付款期限和违约责任。但在执行和解方案过程中，河北外贸公司于2014年7月30日致函本院称：燕丰公司法定代表人林树清因在转让本案争议土地时因涉嫌犯罪被检察机关刑事拘留，涉案土地已被检察机关查封。故本案协调未果。

　　以上事实由一、二审卷宗、当事人向本院提交的证据材料及当事人在听证中的陈述证实。

　　本案争议焦点是河北外贸公司与被诉具体行政行为是否有法律上利害关系、是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。

　　本院认为，根据国务院《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位转让国有资产的，应当进行资产评估；第十八条进一步规定，国有资产占有单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。而燕丰公司作为涉案国有土地的占有单位，既未将涉案土地的评估结果报告书报其主管部门河北粮油公司审查，也未报经国有资产主管部门河北省对外经济贸易委员会确认资产评估结果，即转让涉案土地，显然违反上述规定。

　　与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，既可能是该具体行政行为直接针对的对象，也可能是受到具体行政行为实际影响的其他主体。根据当时有效的《海南经济特区土地管理条例》第四十八条第二款规定，以国有土地使用权作为出资条件，与他人联合举办企业，涉及土地使用权流转的，应当拟定土地使用权处置方案，并报有批准权的土地行政主管部门与国有资产管理部门批准。因此，海口市政府、海口市国土资源局在办理涉案土地使用权转让登记时，应当将相关国有资产管理部门对土地使用权处置方案的批准文件作为必要条件。国有资产管理部门与涉案土地使用权转移登记、颁证行为也因此具有法律上利害关系；国有资产管理部门认为土地转让登记行为违法的，可以自己的名义提起行政诉讼。否定此类案件中国有资产管理部门的原告主体资格，不利于国有资产管理和保护，不利于防止国有资产流失。因国有资产管理体制改革，涉案国有资产的管理部门已由原河北省对外经济贸易委员会变更为河北省国资委；而根据河北省人民政府、河北省国资委的相关文件规定以及有关对河北外贸公司实施授权经营的规定，涉案国有资产的实际管理人目前是河北外贸公司，因此河北外贸公司具有提起本案诉讼的原告主体资格。一、二审裁定认定河北外贸公司与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系、不具有本案原告主体资格不当，依法应予撤销。海南省海口市中级人民法院应当就河北外贸公司起诉是否符合法定条件、被诉具体行政行为是否合法继续进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款、参考最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第七十九条第（三）项之规定，裁定如下：

　　一、撤销海南省海口市中级人民法院（2012）海中法行初字第3号行政裁定；

　　二、撤销海南省高级人民法院（2012）琼立一终字第67号行政裁定；

　　三、指令海南省海口市中级人民法院继续审理本案。

　　审　判　长 郭修江

　　代理审判员 耿宝建

　　代理审判员 沈小平

　　二〇一四年八月十四日

　　书　记　员 徐　超

　　来源：行政法实务