当政府信息公开遇上信访信息，公开还是不公开

　　裁判要旨

　　1.无论是举报，还是信访，其都不能受政府信息公开制度调整，是一个不争的问题。即使是行使举报的权利，公民、法人或者其他组织也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出。不能通过随意向一个没有管辖权的行政机关提出一个诉求，就此取得“相对人”资格，进而提起行政诉讼。

　　2.信访与政府信息公开是两种不同的制度，对信访事项的处理情况或结果的询问仍应通过信访渠道进行，如果对信访事项的处理不服，可以向上一级行政机关反映，而不能将对信访事项的询问或不服演变成政府信息公开申请。否则，就混淆了两种制度的作用，更违背了政府信息公开制度设立的本意。上诉人蒋秀芳所提出的对其信访事项的询问显然不属于《政府信息公开条例》所调整的范围。兴仁镇政府对其询问虽然以政府信息公开答复书的形式作出了答复，但实质上不属于政府信息公开行为，进而也不能成为人民法院政府信息公开行政案件的审查对象，依法不属于行政案件的受理范围，驳回其再审申请。

　　3.对信访事项的处理行为不是一般意义上的行政处理行为，其对当事人行政法上的权利义务不产生实质影响，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的相关信访处理行为，依法不属于行政诉讼受案范围，公民、法人和其他组织对信访事项处理行为不服的，应按照《信访条例》的相关规定寻求救济。另外，《政府信息公开条例》是政府信息公开领域的一般法，而《信访条例》是调整信访领域相关行为的特别法，根据特别法优于一般法的原理，公民、法人和其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息的，应按照《信访条例》的相关规定进行。一、二审法院判决驳回诉讼请求，在结果上可予维持，裁定驳回王书娥、陈宾的再审申请。

　　案例观点

　　当政府信息公开遇上信访信息，公开还是不公开？

　　政府信息公开与信访虽属于独立的两项制度，但实行过程中会出现互相交叉的情况：如以政府信息公开的形式进行信访举报、催办信访事项、询问信访回复等。政府信息公开作为维护公民知情权的制度之一，其相关处理行为属于可进行行政复议和行政诉讼的行政行为，而信访作为一项有其独立救济途径的制度，有权处理机关对其回复、复查、复核等行为不受行政复议和行政诉讼的调整，那么针对信访事项提起的政府信息公开申请是否属于政府信息公开的范围呢？

　　案例一：刘书平、郑州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

　　案情简介：刘书平于2017年2月24日向郑州市政府提出政府信息公开申请，要求“依法调查公开河南省郑州市郑东新区杨桥办事处杨桥村1993年、1996年、1999年、2002年、2005年、2008年、2011年、2014年1至8届村班子换届选举的原始选票，请求鉴定原始选票笔迹，调查拉票贿选、破坏选举的犯罪嫌疑人，并将调查结果公开”。郑州市政府于2017年3月6日作出信息公开答复书告知其申请公开的信息不属于政府信息，其可向该村所在地的乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关部门了解咨询。刘书平对该答复不服，遂提起行政诉讼。

　　刘书平向郑州市人民政府提出的申请虽是以政府信息公开的形式提出，但实质是属于信访、举报行为，对于“以政府信息公开申请的形式进行信访、举报”的政府信息公开申请该如何处理？

　　法院观点：判断一个申请到底属于政府信息公开，还是属于信访事项，不能仅凭申请人的声称，也不能仅凭申请人自己贴上一个什么样的标签，而应通过将特定申请与制度宗旨进行比对，对其实质作出认定。无论是举报，还是信访，其都不能受政府信息公开制度调整，是一个不争的问题。即使是行使举报的权利，公民、法人或者其他组织也应当按照法律的规定，向有管辖权的行政机关提出。不能通过随意向一个没有管辖权的行政机关提出一个诉求，就此取得“相对人”资格，进而提起行政诉讼。故一审法院驳回了其起诉，二审法院驳回其上诉，维持一审裁定，最高院驳回其再审申请。

　　案例来源：中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申3687号

　　案例二：蒋秀芳与南通市通州区兴仁镇人民政府、南通市通州区人民政府行政监督二审行政裁定书

　　案情简介：2016年6月10日，蒋秀芳向通州市兴仁镇政府（下称：兴仁镇政府）邮寄反映其与王汉英的土地争议并要求处理的信访材料。次年，蒋秀芳向兴仁镇政府提交了“其2016年10月6日邮寄的请求报告是怎样受理的”政府信息公开申请，兴仁镇政府答复称“你与王汉英的土地纠纷，我镇司法所曾于2016年2月介入调解，因你们双方分歧过大，未能达成一致。后司法所工作人员又于2016年11月为此事与你进行沟通。考虑到镇村数次为此事调解，但未成功，建议你通过法律途径维护合法权益”，蒋秀芳收到该回复后向通州区政府申请行政复议，被驳回，遂提起行政诉讼。

　　《政府信息公开条例》的立法初衷是为保障公民对政府信息的知情权，但在实施过程中，政府信息公开这一制度却成为对信访事项回复予以咨询、询问、质疑的途径之一，就此产生“提出信访-就信访事项申请政府信息公开-对信息公开答复提起行政复议-对行政复议决定提起行政诉讼”的恶性行政复议诉讼循环，对于“以政府信息公开的形式对信访事项回复进行询问或者质疑，要求予以解释”的政府信息公开申请，不宜也不应将其纳入政府信息公开受理范围。

　　法院观点：信访与政府信息公开是两种不同的制度，对信访事项的处理情况或结果的询问仍应通过信访渠道进行，如果对信访事项的处理不服，可以向上一级行政机关反映，而不能将对信访事项的询问或不服演变成政府信息公开申请。否则，就混淆了两种制度的作用，更违背了政府信息公开制度设立的本意。上诉人蒋秀芳所提出的对其信访事项的询问显然不属于《政府信息公开条例》所调整的范围。兴仁镇政府对其询问虽然以政府信息公开答复书的形式作出了答复，但实质上不属于政府信息公开行为，进而也不能成为人民法院政府信息公开行政案件的审查对象，依法不属于行政案件的受理范围，驳回其再审申请。

　　案件来源：南通市中级人民法院行政裁定书（2018）苏06行终1号

　　案例三：王书娥、陈宾公安行政管理:其他(公安)再审审查与审判监督行政裁定书

　　案情简介：2011年2月21日，河北省公安厅信访终结评审委员会作出了冀公信访终字[2011]178号《河北省公安信访事项终结决定书》，对王书娥、陈宾反映其对火灾事故责任重新认定不服，要求再次进行认定的信访事项，决定予以终结。2014年9月24日，王书娥、陈宾向河北省公安厅申请信息公开“制作冀公信访终字[2011]178号《河北省公安信访事项终结决定书》所依据的相关文件”，河北省公安厅告知其所申请的政府信息不属于河北省公安厅政府信息公开的范围，王书娥、陈宾对该答复不服，遂提请行政诉讼。

　　王书娥、陈宾所申请的“制作冀公信访终字[2011]178号《河北省公安信访事项终结决定书》所依据的相关文件”亦属于与信访事项相关的信息，该信息是否属于政府信息公开的受理范围？

　　法院观点：对信访事项的处理行为不是一般意义上的行政处理行为，其对当事人行政法上的权利义务不产生实质影响，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的相关信访处理行为，依法不属于行政诉讼受案范围，公民、法人和其他组织对信访事项处理行为不服的，应按照《信访条例》的相关规定寻求救济。另外，《政府信息公开条例》是政府信息公开领域的一般法，而《信访条例》是调整信访领域相关行为的特别法，根据特别法优于一般法的原理，公民、法人和其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息的，应按照《信访条例》的相关规定进行。一、二审法院判决驳回诉讼请求，在结果上可予维持，裁定驳回王书娥、陈宾的再审申请。

　　法律依据：

　　《信访条例》第三十四条：信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。

　　《信访条例》第三十五条：信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。······信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

　　案件来源：中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2016）最高法行申2055号

　　政府信息公开申请答复判断四部曲：是不是、有没有、是否应当公开、由谁公开

　　行政机关办理政府信息公开申请，主要针对以下四个问题“是不是政府信息、有没有该政府信息、是否应当公开该政府信息、由谁公开”进行甄别、判断。其中“是不是政府信息”是基础判断，是回答后三个问题的前提。

　　一、在“是不是政府信息”的判断上，应当有别于申请人以申请政府信息公开的方式提起的咨询、询问等；

　　二、在“有没有该政府信息”的判断上，则应当明确政府信息应当是现有的，无需汇总、加工的信息。

　　三、而对于不属于本机关公开政府信息，则涉及到如何处理的问题；在“是否应当公开该政府信息”的判断上，须知并非只要政府信息涉及商业秘密、个人隐私的就一律不予公开，而是应当充分征求第三方意见并考量公共利益影响，同时如果相关信息能够区分处理的，行政机关应将可以公开的内容提供申请人。

　　四、在“由谁公开”的判断上，《政府信息公开条例》第十七条规定了两种不同类型的政府信息的公开主体：行政机关“制作”的政府信息，由“制作该政府信息的行政机关负责公开”；行政机关“从公民、法人或者其他组织（范围为行政相对人，并不包括行政机关）获取的政府信息”由“保存该政府信息的行政机关负责公开”。应当注意区分制定机关、授权组织、移交机关三者的区别。

　　以具体案例向大家详细讲解政府信息应如何认定的问题，首先大致案情如下：

　　申请人：张某

　　被申请人：某省国土资源厅

　　第三人：某公司

　　申请人曾先后向被申请人提出如下信息公开申请：

　　1.申请公开2005年有关文件材料；

　　2.某项目的征地范围是否包括某村的土地，其补偿标准及经费来源于何处？

　　3.申请公开其承包地被征收的批准文件及所报批的材料、征地勘测定界图；

　　4.申请公开某批文所涉及地块征地资金总数及发放情况、所需安置拆迁的名单和具体安置面积；

　　5.申请公开某地块的《国有土地使用权出让合同》。

　　下面让我们对上文的五个申请事项逐个加以分析：

　　申请事项1：被申请人认为《政府信息公开条例》于2008年5月1日起施行。申请人申请公开的事项是在2005年，《政府信息公开条例》无溯及力，故不予公开申请人的申请事项。

　　审理要旨：法的溯及力问题，即新法生效后能否溯及适用于其生效以前的事件和行为的问题。《政府信息公开条例》是2008年5月1日开始实施，而申请人是在2018年提出的信息公开申请，该申请行为很明显发生在《政府信息公开条例》实施以后，因此该案件并不涉及法的溯及力问题。在本案中，对“溯及力”定义中所指的“事件和行为”应理解为申请行为，而不是申请事项的内容，《政府信息公开条例》所调整的行为是申请和公开行为，申请行为发生在《政府信息公开条例》实施之后，就必然受《政府信息公开条例》的调整和保护。因此，被申请人以《政府信息公开条例》无溯及力为由，对申请人申请事项不予公开的答复理由是不成立的。

　　申请事项2：依据《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。依据《土地管理法》第四十七条第2款、第3款和第4款的规定，有关征用土地补偿标准由省级政府规定，属于政府信息。依据《土地管理法实施条例》第二十条、第二十三条的规定，征收土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内或范围外的土地，有关行政机关应当拟定征收土地方案，征收土地方案属于政府信息。申请人如要求公开的征地范围、补偿标准等信息属于政府信息。而该项申请则属于问询，不属于《政府信息公开条例》所指政府信息；

　　相关案例：国家某部委下发《关于进一步加强xx的意见的通知》（以下简称《通知》），被申请人制作《关于转发〈〉的通知》（以下简称《转发通知》）。申请人向被申请人提出政府信息公开申请，要求获取被申请人制作的《转发通知》。被申请人认为，申请人所申请的信息是被申请人为落实某部文件而布置的内部管理要求，是行政机关上下级之间有关内部管理的行文，与管理相对人之间不发生权利义务关系，没有直接的法律效力，因而不属于政府信息，故不予公开申请人的申请事项。

　　审理要旨：依据《政府信息公开条例》，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被申请人在履行自身职责过程中印发了《转发通知》，该通知符合上述规定，故应认定为政府信息。实践中，一般认为行政机关自身的财务、人事、对工作人员的管理制度等信息，因与行政机关对外履行职责无直接关联，所以不属于《政府信息公开条例》所应公开的政府信息。

　　申请事项3：被申请人告知申请人，根据申请人所提供的信息被申请人无法查证所涉土地的相关审批文件，建议向当地国土资源部门查实准确的省政府批文号与报批项目名称后申请信息公开。申请人认为，其在政府信息公开申请表中已明确了承包土地的具体位置，据此被申请人足以查证申请人承包土地所属地块是否被批准征收及相应的征地批准文件等信息资料，且申请人从未见过相关批文和报批文件，不可能知悉相关批文和报批项目名称。

　　涉案信息公开申请仅有申请人承包地块位置，而无申请人要求公开的征地批文的审批机关、文号、时间或所涉建设项目名称，造成被申请人无法查询涉案信息，故根据《信息公开条例》第二十一条第4项规定“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，应当告知申请人补充相关信息。

　　法律依据：依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号），政府信息公开机关依法不具有搜集调查义务。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作，也不承担向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

　　申请事项4：被申请人告知申请人：其要求公开的信息已经转某市国土资源局进行办理，由某市国土资源局负责公开，并同时告知申请人某市国土资源局联系人和联系方式。申请人认为，被申请人的做法属于推诿，未依法履行信息公开的法定职责。

　　《政府信息公开条例》第二十一条对于行政机关收到政府信息公开申请，只规定了四种答复的方式，被申请人接到申请后，应该严格按照上述规定作出答复，但是被申请人却将政府信息公开事宜进行转办，该行为缺乏法律依据，不符合《政府信息公开条例》所规定的公开方式和程序，应依法予以撤销。

　　通过内部转件的形式责成相关部门处理的，可以视为是委托代为处理。即使该部门以自己的名义向申请人出具了有关说明，但其后果应由被申请人承担。

　　法律依据：《信息公开条例》第二十一条

　　对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

　　（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

　　（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

　　（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

　　（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

　　申请事项5：由于该申请涉及第三人，被申请人向第三人发出征求其是否同意公开《国有土地使用权出让合同》意见的函。第三人书面回复被申请人指出，该《国有土地使用权出让合同》涉及该公司项目资金运作，投资成本等重要的商业秘密和信息，如果泄露会对该公司产生不利影响，因此不同意公开申请人所查询的信息。

　　对于土地出让合同是否涉及第三人商业秘密，应当按照《反不正当竞争法》第九条第3款“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息”的规定进行具体判定，不应该完全根据第三人的意见来决定是否公开。

　　土地出让合同是参照国土资源部、国家工商行政管理总局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601）制定的格式合同，合同内容包括合同双方当事人、宗地位置、面积、用途、土地出让期限、出让金、土地开发建设与利用等情况，招标拍卖挂牌出让结果正是土地出让合同中除格式文本外需要填充的主要内容。而《招标拍卖出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）规定“招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将超标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或指定的场所、媒介公布”，因此，土地出让合同的主要内容已经不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。

　　土地出让合同虽然涉及第三方受让人，但基本上为格式合同，且主要内容已经通过招拍挂结果予以公示，没有太多隐秘的内容，因此可以在对跟第三人有关且不适宜公开的信息进行适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开，既充分保护第三人的合法权益，又充分保障公众的知情权，以减少和避免不必要的矛盾纠纷。

　　市县征地信息主动公开的内容：

　　1.国务院或省政府依法批准用地的批准文件，其中，国务院批准的城市用地还应公开省政府审核同意农转用和土地征收实施方案的文件；

　　2.地方政府转发国务院批准用地的文件；

　　3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明文件；

　　4.市县政府用地报批时拟定的“一书四方案”；

　　5.征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料。

　　依申请公开的内容：

　　1.用地报批前征地调查结果、听证笔录；

　　2.用地报批后征地补偿登记材料；

　　3.征地补偿费用支付相关凭证；

　　4.勘测定界图（涉密除外）。

　　《最高院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

　　第二条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：

　　（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；

　　（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；

　　（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；

　　（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

　　来源：专注行政法