全国法院优秀案例：房屋买卖未办理过户登记时实际被征收人的认定

　　裁判要旨：

　　登记生效是不动产变更的一般原则，征地拆迁中，被征收人一般为土地使用权人、房屋所有权人，但不动产交易的形态纷繁复杂，如仍机械的将不动产登记簿所记载的权利人确定为被征收人，可能导致显失公平，也不利于民事法律关系的稳定。因此，确有证据推翻不动产登记簿记载的，且结合房屋登记、房屋买卖以及实际居住等情况，并从诚实信用的原则出发，能够认定不动产交易关系成立且受让人为善意的，应当以受让人为被征收人。法院在行政诉讼中，有权直接对当事人之间的房屋买卖基础民事法律关系作出认定和裁判，无需另行要求当事人通过民事途径确权。基本案情

　　原告王某某诉称，案涉房屋系王某某与其丈夫姜某某的共有财产，王某某没有与郭某某、朱某、朱某甲签订房屋买卖协议，黄某甲与姜某某签订的房屋买卖协议无效。镇政府认定朱某等人为被搬迁人并与之签订协议错误。请求撤销镇政府与朱某等人签订的房屋搬迁补偿安置协议，并给予王某某补偿安置。

　　原告黄某甲、黄某乙诉称，黄某甲向朱某等人出售的房屋仅包括一层六间，二层五间，不包括第三层房屋，镇政府与朱某等人签订的补偿安置协议包括三层房屋，侵犯了黄某甲、黄某乙的合法权益。房屋旁存在电子地磅，镇政府应当赔偿地磅损失。请求撤销镇政府与朱某等人签订的房屋搬迁补偿安置协议，责令镇政府对其补偿安置并赔偿电子地磅损失。

　　被告镇政府辩称，根据一户一宅原则，王某某出售房屋后不得再享受宅基地。虽然王某某的权属证书没有被撤销，但黄某甲已将房屋拆除，王某某的物权已经消灭，黄某甲与朱某等人签订的是房屋整体买卖协议，镇政府根据房屋买卖协议认定朱某等人为产权人并与朱某等人签订安置补偿协议符合规定。请求驳回王某某等人的诉讼请求。

　　第三人朱某、郭某某、朱某甲述称，姜某某将房屋出售给黄某甲、黄某甲将房屋出售给朱某等人，都是合法买卖关系，黄某甲出售的是整栋房屋，而不是分层买卖，黄某甲并未向朱某等人交付过地磅，镇政府也没有对地磅补偿。请求驳回王某某等人的诉讼请求。

　　法院经审理查明：王某某、姜某某系夫妻，两人曾在南通市通州区三余镇广运村经审批建设房屋一处，并领取村镇房屋所有权证。2005年8月，姜某某与黄某甲签订买卖协议，约定姜某某以127000元将房屋卖给黄某甲，双方依约交付房屋并付款。2006年左右，黄某甲将房屋拆除并新建楼房一幢（底层6间、二层5间、三层阁楼1间）。2007年7月，黄某甲、黄某乙夫妇就上述楼房领取房屋所有权证，所有权人为黄某甲、共有人为黄某乙。

　　2012年3月，黄某甲、黄某乙（甲方）与朱某、郭某某、朱某甲（乙方）签订买卖协议，约定甲方以180万元的价格将案涉楼房出售给乙方，并约定甲方协助乙方办理过户登记，协议中房屋的位置表述为：“人民路北段东侧（原姜某某住房及四周，北至现有住房后墙向北3.7米、西至现有西墙向西1.2米、南至公路边、东至泯沟中心）地块及地面资产（一层六间，二层五间楼房一幢）”。签订协议后，双方交付房屋并付款，但未办理房屋过户登记。朱某等人一直占有使用房屋至协议搬迁时。

　　2020年11月，镇政府决定对案涉地块实施协议搬迁，经履行公告、评估等程序，12月11日，镇政府与朱某、郭某某签订房屋搬迁补偿安置协议，就案涉房屋的拆除及安置补偿事项作出约定。朱某、郭某某、朱某甲对协议内容均无异议。王某某、黄某甲、黄某乙认为协议侵犯其合法权益，提起诉讼。

　　另查明，2016年6月28日，经江苏省人民政府批准，同意将三余镇广运村的5.6716公顷集体农用地及6.678公顷集体建设用地征收为国有。

　　裁判结果

　　江苏省南通经济技术开发区人民法院于2023年2月27日作出（2022）苏0691行初1189号行政判决：驳回王某某、黄某甲、黄某乙的诉讼请求。宣判后，王某某、黄某甲、黄某乙提出上诉。江苏省南通市中级人民法院于2023年6月21日作出（2023）苏06行终238号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：行政机关具有根据实际情况审核认定被征收对象的职责和权力。虽然《土地管理法》第四十七条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定了征地拆迁中，被征收人为土地使用权人、房屋所有权人，但这只是确定被征收对象的一般原则。实践中，不动产交易的形态纷繁复杂，有的房屋买卖已签订合同、交付房款并实际居住，却因种种原因未能办理过户手续，如仍机械的将不动产登记簿所记载的权利人确定为被征收人，可能导致显失公平的情况出现，也不利于民事法律关系的稳定。因此，应结合房屋登记、房屋买卖以及实际居住等情况审慎认定被征收对象，既体现法律法规的严肃性，也要实事求是，切实保护实际权利人的利益。

　　当事人履行合同应当遵守诚实信用原则。诚信是社会主义核心价值观之一，《民法典》第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚信，恪守承诺。第五百零九条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。诚实信用原则强调了民事主体在从事民事活动时，应尊重历史、恪守诚信，以善意的方式履行义务，维持当事人之间的利益以及当事人利益与社会利益之间的平衡。诚实信用原则的核心在于保护善意合同相对人的合理期待。

　　本案中，从表面上看，是当事人就房屋权属及拆迁补偿安置利益的纷争，法律并不禁止当事人为维护自身权益提起诉讼。但结合争议发生的根源来看，姜某某出售房屋的时间是2005年，黄某甲出售房屋的时间是2012年，距离房屋被搬迁均超过10年，两户将房屋出售后，从未对房屋实际管理，也未就买卖行为提出过异议。虽然协议未明确约定出售第三层房屋，但亦未明确约定第三层不予售卖，根据房产证整体交付的约定来看，亦应当推定房屋为整体出售。朱某等人购买房屋时支付了相应对价，从买房时间上看也不存在为谋取拆迁补偿利益恶意买卖的行为，故朱某等人属于合同善意相对人。王某某户、黄某甲户理应依照房屋买卖合同的约定履行义务，而非为获取拆迁利益对已经履行完毕达十余年之久的合同提出异议，两户的行为有违交易诚信。镇政府将郭某某、朱某等人认定为被搬迁人并与之签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。

　　案例注解

　　“无恒产者无恒心”，不动产关涉公民之重大权益，不动产变动的制度设计历来是理论及实践的热点问题。征地拆迁直接涉及不动产权利人居住权的让渡与保障，故被征收对象的确定在此过程中占据举足轻重的地位。一般情况下，不动产权利人即不动产登记簿记载的主体，但不动产取得、变更的形态纷繁复杂，加之过去农村不动产登记制度不完善等原因，不动产未经登记或者实际权利人与登记人不一致的情况时常出现。“公信原则符合交易便捷和快速的要求，使交易的安全受到保障，但存在以真实权利人利益的牺牲来保护表象信赖者的利益的可能。”如果拘泥于不动产登记的外在形式，机械地以登记簿所载主体作为被征收对象，可能导致显失公平，也不利于民事法律关系的稳定。因此，有必要在准确认识不动产登记性质的基础上，依法、合理、审慎的界定被征收对象，从而保护不动产实际权利人的合法权益，实现法律效果和社会效果的有机统一。

　　一、不动产登记行为的性质

　　征地拆迁直接涉及土地使用权和房屋所有权的变更，故首先应当明确不动产权利的取得方式及表现样态。不动产物权变动的效力，大陆法系主要存在登记对抗主义和登记生效主义两种立法模式。登记对抗主义即不动产物权的变动以当事人的法律行为为生效要件，登记与否不影响物权变动的效力。《民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。由此可见，我国采用的是登记生效主义，即不动产物权的变动必须登记，不经登记不生效。在登记生效主义下，物权具有对抗力不言而喻，物权的公示有推定（登记真实）力，决定力（物权变动的形成力）和公信力（善意取得的效力）。但与德国将物权行为（登记）和债权行为（契约）完全分离，物权行为具有独立性和无因性不同，我国不动产物权变动“同时需要法律行为和依法登记，双重法律事实决定不动产物权变动的效力。”

　　从原因行为和物权行为的角度观察，不动产登记生效主义，是对不动产变动过程合法与否的一种制约标准，但不是对不动产物权形成合法与否的制约。换言之，不动产登记行为的法效果并不产生、变更或者消灭行政相对人的权利，不动产物权的变动取决于当事人之间的意思表示一致，而不取决于行政机关的行政权力。正因为如此，《民法典》第二百一十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者当事人另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。如“华某某诉某县人民政府房屋行政登记案”中，最高法院认为，尽管房屋行政登记具有一定的公权力属性，但实质上是相关行政机关对房屋权利的确认或者记载，其本身并不创设房屋权利。公民、法人或者其他组织是否对房屋享有权利根本上取决于相关的基础民事法律关系。由此可见，不动产登记并非一劳永逸、不可撼动地对权利进行记载，而是首先推定不动产物权登记真实的效力，除非有相反证据证明，在法律上即推定记载于不动产登记簿上的人事该不动产的权利人。

　　二、征地拆迁中被征收对象的认定程序

　　《土地管理法实施条例》第二十六条规定，县级政府在发布征收土地预公告后开展拟征收土地现状调查。土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积等情况。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。由此可见，对被征收对象的审核认定，对于行政机关而言，既是权力也是义务。一方面，行政机关有权认定被征收房屋的权属。通常情况下，土地权属争议由土地管理部门或者乡镇政府依照《土地权属争议调查处理办法》的规定处理，而房屋权属则可以通过仲裁、民事诉讼等途径解决。征地拆迁作为一种特殊的法律程序，并不排斥行政机关直接对不动产权属作出认定。另一方面，行政机关也不得以不动产权属不清为由拒绝界定被征收对象。实践中，有的行政机关面对权属产生争议的情况，不采取任何措施，而是径行要求当事人通过民事确权途径解决，属于对法定义务的逃避。如高某某诉某街道办事处不履行法定职责案中，法院认为，搬迁实施部门已经实施了拆除行为，又以权属不明为由拒绝补偿、赔偿，而将解决权属争议的责任交由被搬迁人，该行为属于对自身审核认定义务的逃避，街办以高某未通过民事诉讼确定房屋权属为由，不予作出赔偿决定，构成不履行法定职责。

　　当然，司法审查和行政管理的权限、举证责任均有所差别，不排除行政机关穷尽调查手段，仍无法准确判定被征收对象的情况出现。此时，如果被征收房屋未被拆除，行政机关可以要求当事人通过民事途径定分止争后，再处理安置补偿事宜。如果被征收房屋已经拆除，或者行政机关为公共利益需要推进征地拆迁进度的，则应当及时作出补偿决定。对于被补偿对象问题，可以参照法院中间判决的模式，即“先不确认被征收人，审查其他有关补偿的事实，根据查清的事实，作出补偿决定”。并将相应的补偿款提存、安置房源保留，待当事人通过民事诉讼明确权属后，再对补偿利益进行接受或分割。

　　三、征地拆迁民行交叉纠纷的司法审查模式

　　不动产纠纷是民事行政交叉的典型领域，基于不同的诉讼请求和行为类型，此类纠纷存在“先行后民”“先民后行”“民行一体”等多种审查路径。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条规定，当事人以作为房屋登记行为基础的民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，应当告知当事人先行解决民事争议。不动产登记不包含规制私法关系的意图，民事案件审理的对象是不动产物权的归属，而行政案件审理的则是登记机关是否尽到了审慎审查的义务，二者虽有牵连，但不尽紧密，民事行政案件分别或先后作出裁判并无不可。在涉及征地拆迁的不动产纠纷中，如一方当事人起诉行政机关与另一方签订的补偿安置协议，或行政机关实施的房屋拆除行为。此类案件是否需要参照不动产登记之“先民后行”模式，答案是否定的。

　　行政行为所及之处决定了审判权审查的范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第140条第1款规定，人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。行政裁决是指法定的行政机关依照法律、法规的授权，居间裁判当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事争议的一种准行政司法活动。此类案件的行政争议由民事争议的介入而引发，二者具有不可分性。行政机关对被征收对象的认定，即具有准行政裁决的性质，法院认定补偿安置协议或者拆除行为是否合法，必然涉及哪一造当事人系房屋的实际权利人，而对实际权利人的判断的前提即是当事人之间的基础民事关系（主要是房屋买卖）。通过在行政诉讼中直接对房屋权属问题作出判定，既具有充分的法律依据，也契合了提高司法效率、减轻诉讼成本、及时定分定分止争的司法政策取向。本案中，被诉行政行为虽然是朱某等与镇政府签订的补偿安置协议，但法院直接对姜某某与黄某甲，黄某甲与朱某等人签订的房屋买卖合同的有效性作出了判断，避免了诉讼程序的反复纠葛。

　　四、认定被征收对象的裁判规则

　　“行政行为的蓝本是法院的裁判。”面对征地拆迁中形形色色的不动产权属之争，既需要通过行政机关对法律的解释和适用，不断消解立法与实践之间紧张关系，也需要经由法院对此类纠纷的司法审查，在有效监督依法行政，规范行政自由裁量权的同时，通过个案裁判规则的创制，为法定条文的原则性及有限性提供有益之补充。以不动产登记的公示公信力为基石，对于被征收对象的确定，可以构建“权属登记为原则+实际交易为例外+利益平衡为补充”的司法审查规则。

　　（一）以不动产登记簿记载的权利人为被征收对象为原则

　　《民法典》第二百零九条规定了不动产登记生效主义，《土地管理法》第四十七条规定了土地的所有权人、使用权人为被征收人，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定了房屋所有权人为被征收人。一般情况下，首先应当推定不动产登记簿记载的主体是被征收对象，无论是在征地拆迁还是诉讼过程中，当事人只需提供合法有效的权属证书即可，无需就权利来源等基础民事关系举证。《民法典》第二十章规定了“占有”，占有亦具有推定力，但对于已经登记的不动产，权利人能够以登记推翻占有人的权利推定，当不动产登记的推定力和占有的推定力发生冲突时，不能根据占有的推定力否定登记的推定力。

　　（二）以实际交易的买房人为被征收对象为例外

　　物尽其用，鼓励交易是合同领域的重要原则。不动产交易的形态纷繁复杂，有的房屋买卖已签订合同、交付房款并实际居住，却因种种原因未能办理过户手续。《民法典》第二百一十七条、第二百二十条规定了“有证据证明不动产登记簿确有错误”时的不动产权属解决路径。从举证责任的角度来看，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第108条规定了民事诉讼的高度盖然性证明标准，德国学者普维庭将50%以上的盖然性标准大概分成三大类：一项事实主张可以是相对可能性很大（亦即赞成比反对的多）；一项事实主张也可以具备非常可能的盖然性（一个理性的人不再怀疑或者看起来其他的可能性都被排除了）；一项事实主张也可能具备显然的可能性（主张的事实是如此明显，按照人们的一般常识是不会有疑问的）。不动产实际居住人的举证责任应适用显然可能性盖然性标准，即介于优势证明标准与排除合理怀疑证明标准之间，只有达到此等程度，方可推翻不动产登记簿之记载。当然，证明标准本身带有不确定法律概念，精确界定证明标准很难，不同证明标准之间难以有明细的界限，具体之适用，仍有待法官根据具体案情及各种因素判断。

　　（三）以诚实信用原则为利益衡量的补充

　　诚信是社会主义核心价值观之一。法治本身就是一种规则之治，只有全社会人人诚实守信，崇尚道德，遵守规矩，才能奠定良好的法治基础。《民法典》第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚信，恪守承诺。“诚信原则是私法领域的最高准则，高于民法中的平等原则、自愿原则及其他原则，是民法中的‘帝王条款’”。诚信原则的功能包括指导当事人依法正确行使权利、履行义务，克服成文法的局限性、赋予法官自由裁量权，为利益关系平衡提供依据和法理支撑。在涉及不动产权属之争的纠纷中，当法官面临法律（登记生效）和情理（实际买卖）的抉择时，通过诚信原则的适用，既能够充分释法析理、增强内心确信，同时也起到了弘扬和传递社会主义核心价值观的教化作用。如本案中，法院即明确指出，当事人履行合同应当遵守诚实信用原则，朱某等人买房时支付了相应对价，也不存在为谋取拆迁补偿利益恶意买卖的行为，故朱某等人属于合同善意相对人。王某某户、黄某甲户理应依照房屋买卖合同的约定履行义务，而非为获取拆迁利益对已经履行完毕达十余年之久的合同提出异议，两户的行为有违交易诚信。

　　来源：南通行政审判