2023年7月，某市某镇东湖村村民崔某到该市不动产登记中心提出诉求，要求该中心撤销该市农业农村局颁发给东湖水库水利管理所的土地承包经营权证，理由是东湖水库坝区的土地原属于东湖村集体所有，镇政府将集体土地发包给集体经济组织外的单位，不符合农村土地承包法的有关规定。

　　对于此事，东湖村的部分村民曾多次要求市农业农村局撤销上述土地承包经营权证，但都未得到落实。崔某再次到市农业农村局要求处理此事时，了解到该省自然资源厅、省农业农村厅联合发出《关于做好不动产登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》，要求2023年6月30日后农业农村部门不再颁发《农村土地承包经营权证》，由自然资源部门承办农村土地承包经营权登记颁证业务，原来市农业农村局核发的土地承包经营权证的撤销业务，也转由市自然资源局下属的不动产登记中心负责。

　　崔某转而向该市不动产登记中心提出了撤销证书的诉求。市不动产登记中心核查了此宗土地承包经营权证的登记档案，档案中承包合同、申请登记表等材料齐全，且根据档案此宗土地属国有土地，崔某反映属集体土地的情况与事实不符。据此，市不动产登记中心未予受理崔某的撤销证书诉求。崔某不服，又以国有农用地不能依据农村土地承包法、农村土地承包经营权证管理办法等相关规定核发土地承包经营权证为由，向省自然资源厅申请行政复议，要求撤回市不动产登记中心的答复，并撤销此宗地的土地承包经营权证。

　　分  歧

　　在大部分人的认识中，农村土地承包主要指的是村集体经济组织将农用地发包给村民进行经营。过去，相关规定对于国有土地是否也可以办理承包经营权登记不够明确，导致实践中各方理解不一。

　　崔某认为，坝区用水利设施建设之外的土地，仍然保持农用地性质，应交回村集体，即便不交回，对国有农用地颁发土地承包经营权证也不符合农村土地承包法等相关法律法规。

　　镇人民政府认为，东湖水库坝区在水库修建时已经进行了征收，不再属于村集体所有，除用于水利设施建设的用地，坝区的农用地统一交由东湖水库管理所经营管理，市农业农村局参照农村土地承包经营颁发了土地承包经营权证。

　　东湖水库水利管理所认为，2016年9月，市农业农村局依据农村土地承包法第二十六条相关规定核发的土地承包经营权证，明确了其管理范围，其据此对土地进行管理，确保水库的安全运营。崔某等人因经济利益驱动，想侵占国有土地挖塘养鱼，被多次制止。

　　市不动产登记中心认为，东湖水库水利管理所依据土地承包协议取得了土地承包经营权，崔某既没有提供材料证明土地归属村集体，也不能证明土地承包协议无效，所以未予受理崔某的撤销土地承包经营权证申请。

　　市司法局认为，东湖水库建设时对坝区的土地进行了征收，土地应属国家所有，乡镇人民政府受市政府委托管理辖区内征收后国有土地，以承包经营方式将国有农场用地交予东湖水库水利管理所符合相关的政策。

　　分  析

　　国有农用地承包经营与农民集体承包经营的路径不同不同于农民集体承包经营权直接派生于集体土地所有权，农垦具有国有经济和农村经济双重属性，国有农用地的经营方式亦不同于农民集体土地承包经营。目前，国有农用地的经营方式主要是先将农用地使用权确定给国有农场、农垦集团等管理单位，使其拥有国有农用地使用权，再由其发包出租给职工或其他单位。承包人通过取得的国有农用地承包租赁权，经营国有农用地获取收益，进而形成国有农用地使用权与其派生的承包租赁权共存的权利机制。本案例中，东湖水库涉及土地被征收后，虽然国有土地使用权没有经登记发证，但镇人民政府作为受权管理征收后国有土地的主体，有权将除水利设施等建设用地之外的国有农用地发包给东湖水库水利管理所经营管理。国有农用地承包经营权的不动产登记在法律上有明确依据自实施家庭联产承包责任制以来，农民集体承包经营权逐步确立，部分地区于2009年开始试点开展农村承包地确权登记颁证试点，为承包农户颁发农村土地承包经营权证。农村承包地确权登记颁证政策中虽然没有对国有农用地的承包经营权登记进行安排，但为明晰各类权利之间的边界，实践中也有参照农民集体承包经营权进行登记的做法。民法典亦对国有农用地的承包经营权登记进行了明确。依据民法典第三百三十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权；第三百四十三条同时规定“国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定”。上述规定明确，对于依法发包的国有农用地的承包经营权，由不动产登记机构依据土地承包经营权合同登记造册颁发不动产登记证书，确认土地承包经营权。本案例中，市农业农村局参照农村土地承包经营的相关政策，依据国有土地承包经营权合同，为东湖水库水利管理所颁发土地承包经营权证，符合相关法规政策。国有农用地承包经营权设立以合同生效为前提而不是登记农村土地承包经营权取得的根据是土地承包合同，土地承包经营权确权登记须以按照法定承包程序签订土地承包合同且该承包合同已生效为前提，然后经乡（镇）、县级以上地方人民政府农业行政主管部门报批合格后，方可由同级人民政府登记农村土地承包经营权证。对于国有农用地而言，既有发包给职工发展传统农业的家庭经营模式，也有发包给农业经济体发展现代农业的规模经营模式。个人或单位承包经营国有农场土地，须与国有农用地的管理单位签订承包合同，按照承包合同长期经营国有农用地资源，同时接受监督管理并上缴承包费用，与农村土地由家庭承包经营相比，除了土地性质、经营规模不同外，其他基本相同。其成立是以按法定承包程序签订土地承包合同且该承包合同业已生效为前提。土地承包经营权证在土地承包法律关系中的作用为确权凭证，并不能导致不动产物权变动的效果。本案例中，东湖水库水利管理所与乡镇人民政府签订了承包经营协议，并经市农业农村局审核备案。崔某以国有农用地不能进行承包经营权登记为由讨要被征收土地，但土地被征收为国有后其再主张集体土地承包经营权，缺乏依据。

　　综上来看，国有土地不仅只有平常观念中用于城镇建设的建设用地，还有可用于农业生产的国有农用地。国有农用地的来源既有由垦荒、围湖造田形成的国有农场用地，也有集体土地征收后由国有单位管理的农用地。这些国有农用地不仅发展农业耕种，也会因地制宜发展林牧副渔，其经营管理的模式符合农村土地承包经营权的管理特征。实践中，地方也是参照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定进行登记颁证管理。民法典正是吸收了这些实践基础，明确规定国家所有的农用地实行承包经营的，参照农民集体土地承包经营权的规定执行。自2023年起，土地承包经营权的登记颁证职责已转由不动产登记机构承担。对于国有农用地的承包经营权的处理，需要不动产登记机构理顺历史登记实践与现行法律规定之间的关系。需要注意的是，审核国有农用地的承包经营权的登记申请时，在核定其土地性质的同时，应重点核定土地承包合同是否合法有效，从而确保不动产登记结果的合法有效。如此，才能消除相关利害关系人质疑，有效地化解登记纠纷。

　　来源：《中国自然资源报》

来源：开封市自然资源和规划局微信公众号