政府因机构改革职能变化，无权受理并处理任某志提出的《撤销申请》

　　裁判要点

　　行政机构改革后，柘城县自然资源局依法具有不动产登记管理职责，地方各级人民政府不再具有不动产登记职权。行政机关对错误的不动产登记进行自我纠错应当由调整后具有不动产登记职权的行政机关依法进行。任某志申请撤销尚寨乡集建（农房）字第1301053号、第1301054号集体土地建设用地使用证，应向继续行使不动产登记职权的行政机关即柘城县自然资源局提出。柘城县人民政府因机构改革职能变化，无权受理并处理任某志提出的《集体土地建设用地使用证撤销申请》，故其作出注销任某伟的土地使用权证的处理决定属超越法定职权。商丘市人民政府作出撤销柘城县人民政府所作处理决定的复议决定并无不当。由于超越职权问题并非一般的程序性瑕疵，无论是复议机关还是人民法院均应当对行政机关作出处理决定是否具有法定职权依法进行认定，任某志应根据相关法律规定尽快向正确的行政机关主张相关权利。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）豫行终89号

　　上诉人（一审原告）任某志，男，1967年4月13日出生，汉族，住河南省柘城县。

　　委托代理人刘卫星，上海锦名律师事务所律师。

　　被上诉人（一审被告）商丘市人民政府，住所地河南省商丘市睢阳区。

　　法定代表人摆某阳。

　　委托代理人张某。

　　委托代理人高某。

　　一审第三人任某伟，男，1962年10月7日出生，汉族，住柘城县。

　　委托代理人朱中伟，河南心诚律师事务所律师。

　　上诉人任某志因诉被上诉人商丘市人民政府行政复议决定一案，不服河南省商丘市中级人民法院（2023）豫14行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人任某志及其委托代理人刘卫星，被上诉人商丘市人民政府的委托代理人张某、高某，一审第三人任某伟及其委托代理人朱中伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　本案被诉行政行为：商丘市人民政府于2023年10月17日作出商政复决字（2023）146号行政复议决定，主要内容是：1.《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函【2007】60号）规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。任某伟和任某志系前后相邻，均持有政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，双方在土地登记发证后对土地使用权产生争议，任某志向柘城县人民政府提出集体土地建设用地使用证撤销申请，柘城县人民政府作出的处理决定名为撤销集体土地建设用地使用证处理决定，但该处理决定注销了任某伟持有的集体土地建设用地使用证后，又明确确认了任某伟与任某志争议土地的权属，实为土地权属争议的处理决定，柘城县人民政府将集体土地建设用地使用证撤销申请作为权属争议进行处理并给予确权，作出的行政行为显然超越职权。2.柘城县人民政府能否受理、处理任某志提出的集体土地建设用地使用证撤销申请。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述法律、法规规定，因行政机构改革，原由柘城县人民政府负责的不动产登记职责依法变更为柘城县自然资源局负责，任某志申请撤销尚寨乡集建（农房）字第1301053、1301054号《集体土地建设用地使用证》应向继续行使不动产登记职权的行政机关即柘城县自然资源局提出，柘城县人民政府受理并处理任某志提出的集体土地建设用地使用证撤销申请属超越法定职权。商丘市人民政府遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第4目之规定，决定撤销柘城县人民政府作出的柘政土（2023）3号处理决定。

　　任某志一审诉讼请求：撤销商丘市人民政府作出的商政复决字（2023）146号行政复议决定。

　　商丘市中级人民法院经审理查明：任某志与任某伟系柘城县惠济乡任庄村村民，在该村各有一处宅基地。2022年5月21日，任某志向柘城县人民政府申请撤销任某伟的土地使用权证。2023年1月31日，柘城县人民政府作出柘政土（2023）3号关于任某志申请撤销任某伟持有任子乐证号为尚寨向集建（农房）字第1301053号及任某伟尚寨乡集建（农房）字第1301054号集体土地建设用地使用证的处理决定：1.注销任子乐名下尚寨向集建（农房）字第1301053号集体土地建设用地使用证；注销任某伟名下尚寨乡集建（农房）字第1301054号集体土地建设用地使用证。2.确认任某伟所持尚寨乡集建（农房）字第1301054号集体土地建设用地使用证总面积为399平方米，按照坐标点位置Ｊ1-Ｊ2＝19ｍ,Ｊ2-Ｊ3＝21ｍ,Ｊ3-Ｊ4＝19ｍ,Ｊ4-ＪＩ＝21ｍ,Ｊ1、Ｊ2、Ｊ3、Ｊ4围成的土地归任某伟管理使用；确认任某伟所持有任子乐尚寨乡集建（农房）字第1301053号集体土地建设用地使用证总面积364.81平方米，按照坐标点位置Ｊ4-Ｊ5＝19.1ｍ,Ｊ5-Ｊ6＝19.1ｍ,Ｊ6-Ｊ7＝19.1ｍ,Ｊ7-Ｊ4＝19.1ｍ,Ｊ4、Ｊ5、Ｊ6、Ｊ7所围成的土地归任某伟管理使用。

　　任某伟不服该处理决定，于2023年8月7日向商丘市人民政府申请复议。商丘市人民政府立案受理任某伟的复议申请，于当日制作受理通知书，并向柘城县人民政府发送行政复议提出答复通知书，向任某志发送参加行政复议通知书。2023年9月26日，商丘市人民政府作出行政复议延期审理决定，并向任某伟、任某志、柘城县人民政府发送延期审理通知书。2023年10月17日，商丘市人民政府作出商政复决字（2023）146号行政复议决定，撤销柘城县人民政府柘政土（2023）3号处理决定。

　　商丘市中级人民法院一审认为：关于被诉复议决定是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”该条例第七条第一款规定:“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”依照上述规定，柘城县自然资源局依法具有不动产登记管理职责。柘城县人民政府因机构改革职能变化，无权依据任某志提出的集体土地建设用地使用证撤销申请作出注销任某伟的土地使用权证的处理决定。商丘市人民政府作出复议决定撤销柘城县人民政府所作的处理决定并无不当。综上，被诉复议决定事实清楚，结果并无不当。任某志所提诉讼请求没有事实和法律依据，该院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告任某志的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任某志负担。

　　任某志不服一审判决，向本院上诉称：一、柘城县人民政府涉案《处理决定书》是对任某伟擅自涂改行为的彻底否定。对任某伟、任子乐四至的界定也是对政府最初所发的未经涂改的土地证所确认四至的重申，本质没有否定政府最初为任某伟、任子乐颁证的效力，一审法院认为上诉人对土地证的注销申请应向柘城县自然资源局主张，属认定事实错误。柘城县人民政府对此权属争议的处理，不是注销政府之前为任某伟颁发的两本土地证，而是通过为任某伟进一步明确两处宅基证的四至，从而否定了任某伟私自涂改的效力，进一步肯定与确认了政府原为任某伟及其父亲任子乐颁发的土地证的效力。即，政府对任某伟之前持有的没经擅自涂改的两本宅基证不是注销，而是进一步地确认没经更改之前土地证的效力。注销的是任某伟持有的伪证，肯定的是政府为任某伟颁发的真证。因证已多处涂改，将这本任某伟私自篡改的证注销，再依据新的《确权决定》为任某伟颁发新证，这是对任某伟真实权利更好的保护。柘城县人民政府从根本上解决了任某伟人为制造的权属争议。二、《集体土地建设用地使用证》的发证机关是柘城县人民政府，对土地证效力的审查也应该属于县级人民政府，柘城县人民政府依法受理并审查任某志的注销申请是在依法履行职责，不属于超越法定职权。2021年9月1日开始施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然没有就土地登记进行相关法律规定，但目前依然沿袭过去的一贯做法，土地证的发证机关依然是县政府，房产证的发证机关方属于不动产登记部门。涉案国有土地证书的填发机关栏中加盖有县（市）人民政府公章，且县（市）人民政府是法定的行政主体，故该颁证行为的行政主体是县（市）人民政府。三、行政机关对已作出行政行为的自我纠错，属于自我监督的性质，是依法行政原则的贯彻和落实。在对原行政行为作出存在错误应予纠正的审核认定后，应当遵循谁行为、谁主体而谁纠错的原则。《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。柘城县人民政府的行为属于依法履职，没有超越职权。四、任某志请求政府解决的是其与任某伟之间的权属纠纷，而仅仅注销土地证并不能解决纠纷。任某志虽然主张注销任某伟、任子乐的两本土地证，但并不认为政府颁发的原始土地证存在错登、漏登等需要登记机关自我纠正的行为，而是认为政府应该确认任某伟的两本土地证系其擅自涂改，并非政府更改，应属无效，无需向不动产登记机构单独主张先行对土地证进行更正或者注销。任某伟与任某志纠纷的本质是任某伟制造的权属纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条之规定，柘城县人民政府有权处理任某志与任某伟之间的权属纠纷。任某志与任某伟之间的纠纷应该由柘城县人民政府处理，只有这样，才能案结事了、定纷止争。五、柘城县人民政府有关注销任某伟及其父亲土地证的决定及确认任某伟及其父亲土地证四至的决定完全正确,不宜撤销。任某伟所持两本土地证发生的涂改均系其个人行为，属于无效，其真正的四至应该是政府最初为其发证时的原始状态时的四至。柘城县人民政府在作出《处理决定书》时并没有否认原登记机关最初所颁发的土地证的效力，不存在对错登、漏登的纠正，任某志无需单独向不动产登记机关提出注销申请。柘城县人民政府的行为名为注销，实为对原政府登记行为的再次确认。柘城县人民政府有权作出这一决定，不存在越权行为。综上，请求支持上诉人的上诉请求。

　　被上诉人商丘市人民政府答辩称：答辩人作出的商政复决〔2023〕146号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）规定，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，任某伟和任某志前后相邻，均持有政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，双方在土地登记发证后对土地使用权产生争议，任某志向柘城县人民政府提出《集体土地建设用地使用证撤销申请》，柘城县人民政府作出的柘政土〔2023〕3号《处理决定书》名为撤销集体土地建设用地使用证处理决定，但该处理决定注销了任某伟持有的集体土地建设用地使用证后，又明确确认了任某伟与任某志争议土地的权属，实为土地权属争议的处理决定，柘城县人民政府将《集体土地建设用地使用证撤销申请》作为权属争议进行处理并给予确权，作出的行政行为显然超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定:“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述法律、法规规定，因行政机构改革，原由柘城县人民政府负责的不动产登记职责依法变更为由柘城县自然资源局负责，任某志申请撤销尚寨乡集建（农房）字第1301053、1301054号《集体土地建设用地使用证》应向继续行使不动产登记职权的行政机关即柘城县自然资源局提出，柘城县人民政府受理并处理任某志提出的《集体土地建设用地使用证撤销申请》属超越法定职权。综上，答辩人经审理认为柘城县人民政府作出的柘政土〔2023〕3号《处理决定书》超越法定职权，依法予以撤销，认定事实清楚，适用依据正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。

　　一审第三人任某伟发表意见称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。柘城县人民政府无权注销第三人持有的土地使用证，该行为属于超越法定职权。一审判决依法驳回任某志的诉讼请求是正确的。请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

　　本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为：本案的争议焦点为柘城县人民政府是否有权作出被诉处理决定。《中华人民共和国土地管理法》第十二条第一款规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”该条例第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”依照上述规定，行政机构改革后，柘城县自然资源局依法具有不动产登记管理职责，地方各级人民政府不再具有不动产登记职权。行政机关对错误的不动产登记进行自我纠错应当由调整后具有不动产登记职权的行政机关依法进行。任某志申请撤销尚寨乡集建（农房）字第1301053号、第1301054号集体土地建设用地使用证，应向继续行使不动产登记职权的行政机关即柘城县自然资源局提出。柘城县人民政府因机构改革职能变化，无权受理并处理任某志提出的《集体土地建设用地使用证撤销申请》，故其作出注销任某伟的土地使用权证的处理决定属超越法定职权。商丘市人民政府作出撤销柘城县人民政府所作处理决定的复议决定并无不当。由于超越职权问题并非一般的程序性瑕疵，无论是复议机关还是人民法院均应当对行政机关作出处理决定是否具有法定职权依法进行认定，任某志应根据相关法律规定尽快向正确的行政机关主张相关权利。

　　综上，上诉人任某志的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人任某志负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　张同仁

　　审 判 员　原永杰

　　审 判 员　袁　楠

　　二〇二四年九月十八日

　　法官助理　王红媛

　　书 记 员　宋雨珈

　　来源：行政诉讼与行政合规研究