原载《 农民日报 》2018年08月15日03版

　　作者：高强（作者系农业农村部农村经济研究中心副研究员）

　　近日，有媒体对河南滑县城关镇西小庄村土地租赁纠纷一事进行了报道。2003年，滑县西小庄村腾出了250亩土地，打算在全村各户中重新分配。但是，该村村委会却在没有召开村民大会的情况下，将这250亩土地租给了华联农牧公司，老百姓多年没有拿到土地租金，2015年将之告上法庭。2016年，安阳市中级人民法院终审判决华联农牧与村委会签订的土地租赁合同无效。判决后，西小庄村村委会召开村民代表会议和村民大会，将这250亩土地平分给各家各户。但是这个方案被滑县城关镇政府所否定，并且当地政府引入了滑县文森开发管理有限责任公司进行委托管理。此后，围绕着文森公司这个政府背景的企业，滑县官方与村民之间，对整个事件有两种不同的解读。镇里认为自己是“为民担责”，在村民看来却是“与民争利”。

　　这一事情看起来脉络清晰，并不复杂，但是其中涉及到的土地关系、相关主体却颇为缠绕。报道反映的问题，涉及到我国农村土地承包政策的多个层面，牵扯到很多关键环节。无论是基层政府、涉事公司，还是西小庄村民，都对我国农村土地承包政策存在误读与曲解。有的问题看似离谱，但在基层有很广泛的代表性；有的问题不仅老百姓搞不清楚，就连地方相关主管部门也未曾理清，这些问题都值得高度重视。

　　关于土地调整问题。1993年，中央正式提出了“增人不增地，减人不减地”的政策。1997年，中央又做出了“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长三十年”，并且实行“大稳定、小调整”。特别是2003年出台的《农村土地承包法》，把党的这一政策用法律的形式固定下来，使党的政策上升为国家法律。然而，实践中，像西小庄村这样“添人加地、减人去地”“五年一小调、十年一大调”的村集体并不少见，在有关省份还占有相当大比例。中央提倡土地承包关系稳定，但并没有绝对禁止调地行为，事实上农村的这种“动态调整”正是土地承包关系长久稳定的一种重要实现形式，而土地承包法的相关条款也留出了口子。

　　在滑县案例中，法院判决华联农牧与村委会签订的土地租赁合同无效后，西小庄村村委会召开村民代表会议和村民大会，将涉案的250亩土地平分给各家各户。虽然符合民主议事程序，但是没有提及是否“报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”，因此土地调整是否有效并不能简单下结论。这就回答了媒体报道最后提出的“村委会与华联农牧之间的土地租赁合同已被法院判决无效，但为何作为村集体成员的他们依然无法正常承包耕种村集体的土地”。需要说明的一点是，即便没有镇政府和相关部门的同意，导致分地无效，土地承包经营权也应该归土地流转给华联农牧公司之前的原承包户。

　　关于土地流转赔偿问题。现行法律规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，并且“任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效”。很明显，村民与河南华联农牧公司、文森公司之间的土地流转行为无效。这一点是毋庸置疑的。既然合同无效，一方面，250亩土地的使用权自然归各相关承包农户所有；另一方面，250亩土地也必须恢复到土地流转之前的初始状态，也即恢复原状。法律规定“强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”的，发包方应当承担恢复原状等责任。

　　另外，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，“受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。”因此，镇政府提出的村委会承担补偿的问题确实存在，但该补偿并非华联农牧在250亩土地上的所有投入及形成的财产，而仅指补偿“提高土地生产能力”的相关投入。换句话说，如果公司由于种植葡萄树而破坏了耕作层，导致破坏了土地生产能力，则需要进行赔偿。因此，如何补偿、补偿多少，是否赔偿，需要相关部门进行评估，通过双方协商的方式予以解决。

　　关于基层政府介入问题。《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会或者乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据这一规定，解决农村土地流转纠纷可以采取四种途径，即当事人协商、双方调解、仲裁机构裁决和法院诉讼。

　　《农村土地承包经营权流转管理办法》亦规定，“乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指导和管理工作，正确履行职责。”滑县城关镇政府进行调解应当坚持公平公正的“第三方”立场，可以提出调解建议，但最终要保障村民土地流转的“决策权”，而不应该强制引入有政府背景的文森公司进行流转。

　　据了解，针对媒体的报道，近日滑县方面回应称：县委县政府已经成立了多个工作组，深入整改报道中涉及的问题。特别提到“迅速成立由法律专业人士和农村基层工作经验丰富的干部组成的工作组。为政府依法行政、妥善处理这一事件提供法律支持；也为当事各方依法合理解决争端提供帮助”。这一态度和工作方法值得肯定。

　　我们期待着，西小庄村土地租赁纠纷问题能够得到妥善处理，农民权益得到有效维护，也希望这一事件能给其他更多地区在处理类似农民土地纠纷时提供借鉴：无论出发点究竟为何，关键要让老百姓认可，才能真正把好事办好。来源：南方都市报

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