法院判例：乡镇政府对村民自治的监督职责

　　裁判要点

　　乡镇人民政府应围绕村民自治程序性事项进行监督，利用对村民自治程序的监督确保村民自治的实质性实现。只有在乡镇人民政府实质性履责之后，才能认定其履行了法定监督职责。

　　裁判文书　

　　山东省济南市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2021)鲁01行终47号

　　上诉人（一审原告）董波，男，1982年1月14日出生，汉族，住济南市槐荫区腊山张庄新区2区4号楼4单元602室。

　　被上诉人（一审被告）济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处，住所地济南市槐荫区济兖路462号。

　　法定代表人孙晓斌，主任。

　　委托代理人尚振伟，该单位工作人员。

　　上诉人董波因诉被上诉人济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处（以下简称腊山街道办）不履行监督管理法定职责一案，不服济南市市中区人民法院（2020）鲁0103行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2020年4月20日，原告向被告邮寄《责令村委会纠正违法行为申请书》，要求被告责令腊山街道办事处张家庄村民委员会（以下简称张家庄村委会）认可原告为本集体经济组织成员，责令张家庄村委会给予原告本村村民待遇，责令张家庄村委会补发2006年1月11日至今的福利待遇。被告于次日收到上述申请后于2020年5月16日向张家庄村委会作出《提出答复通知书》，要求该村委会根据上述原告的申请书提出书面答复意见及证据、依据。该村委会未在要求的期限内向被告进行答复。被告于2020年6月5日向张家庄村委会作出《腊山街道办事处责令张家庄村民委员会对董波申请事项重新作出处理的通知书》，要求张家庄村委会整改将董波认定为非村集体经济组织成员、未给予村民待遇的决定，十五日内将整改处理的结果上报被告。同日被告作出《槐荫区腊山街道办事处对董波申请事项的处理意见书》，并邮寄送达原告，主要内容为：董波是否为村集体经济组织成员的决定属于村民自治的范围，但需要履行民主表决和公示程序，或将作出决定所依据的有关村集体经济分配章程或村规民约报被告处备案。在规定的时间内张家庄村委会未向被告提交相关证据证明作出董波为非村集体经济组织成员的决定已经履行了上述程序，其决定无效。被告已经向张家庄村委会发出通知，责令其对上述事项进行整改，并将整改处理的结果十五日内上报被告。张家庄村委会未履行上述整改决定。后原告再次向被告邮寄书面回复函，要求被告对张家庄村委会未解决其申请书事项的行为进行处理。后原告在法定期限内，向一审法院提起行政诉讼。

　　一审法院认为，被告自收到原告申请，并根据原告的申请内容，向张家庄村委会发出书面通知要求限期答复，后向张家庄村委会发出整改通知，同时书面通知原告，整个过程符合正当程序的要求，也符合法律对被告履行职责的要求。

　　就公民个人是否属于村集体经济组织成员问题，属于村民自治范围。原告向被告提出书面申请，被告不能直接就上述问题以及村民待遇问题要求相关村民委员会满足原告全部要求。村民委员会、村集体经济组织与普通行政机关具有较大差别，被告作为人民政府派出机关，按照法律规定对村民委员会特定事项进行监督。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）以及山东省的有关规定，对被告一级的机关在监督村民委员会等组织的有关行为尚无明确的程序性规定。就本案而言，被告作出的要求张家庄村委会整改的通知如何履行的问题以及如何产生强制力执行力的问题没有明确法律规定。在本案中，被告履行职责的整个内容而言，现有法律规定下已经完整。至于之后原告要求被告对村委会在党务、纪检等方面进行处理，该问题一审法院不宜审查和评价，该问题不属于行政诉讼的范围和目的。

　　综上，被告书面答复内容并无不当，已经履行了法律规定的职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告董波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告董波负担。

　　上诉人董波不服一审判决提起上诉，请求：1.撤销一审判决，并依法改判或发回其他同级别法院重审；2.诉讼费由被上诉人承担。主要事实和理由如下：一审法院认定事实错误，不能因被上诉人履行了通知义务就是认定其已履行法定职责。张家庄村委会收到被上诉人的两份通知不履职，被上诉人完全可以采取进一步措施让其履行其职责，而被上诉人并没有采取进一步措施，显然属于不作为。一审判决的逻辑会在实践中产生恶劣的示范效应，大量纠纷会处于实质性得不到处理的窘境，并且会造成大量信访事件的产生以及法院案件数量的增加，不利于社会的稳定。

　　被上诉人腊山街道办辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，在现有法律法规规定的范围内，被上诉人已经依法履职完毕，上诉人的诉讼主张和请求不属于法院的受案范围。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案争议的焦点问题是：一、被上诉人腊山街道办是否具有对上诉人董波申请事项进行监督的法定职责；二、被上诉人腊山街道办作出的处理意见是否符合法律规定；三、被上诉人腊山街道办是否履行了监督职责。

　　一、关于被上诉人腊山街道办是否具有对上诉人董波申请事项进行监督的法定职责问题。根据《村委会组织法》第二十七条及第三十六条的规定，村民会议或者村民代表会议的决定侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产的，或者村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。根据上述法律规定，本案中，被上诉人腊山街道办作为张家庄村的上一级行政机关，行使相当于乡、镇人民政府的职权，有权对张家庄村委会侵害村民合法权益的行为进行监督。被上诉人腊山街道办具有监督上诉人董波所申请事项的法定职责。

　　二、关于被上诉人腊山街道办作出的处理意见是否符合法律规定问题。根据《村委会组织法》第二十四条的规定，是否具有农村集体经济组织成员资格、是否给予村民待遇问题属于村民自治范围。人民政府对村民自治范围内的事项进行监督，应该保持谨慎克制的态度，既不能放任村民委员会或者村民委员会成员以村民自治的名义侵害村民的合法权益，又不能干预依法属于村民自治范围的事项，影响村民自治的实现。现行法律法规并没有具体、明确的规定乡镇人民政府对属于村民自治范围的事项应如何履行监督法定职责。通常来讲，乡镇人民政府应围绕村民自治程序性事项进行监督，利用对村民自治程序的监督确保村民自治的实质性实现，具体包括监督召开村民会议或者村民代表会议的程序是否完备以及与会人员的资格和人数是否符合法律规定、村民会议记录是否存在篡改伪造情形等。就本案而言，被上诉人腊山街道办收到上诉人董波的申请后，向张家庄村委会发出书面通知要求就上诉人董波所反映事项进行答复，在张家庄村委会未在规定期限内进行答复的情况下，作出《腊山街道办事处责令张家庄村民委员会对董波申请事项重新作出处理的通知书》《槐荫区腊山街道办事处对董波申请事项的处理意见书》，认为张家庄村委会未证明其关于董波集体组织成员资格及村民待遇问题的决定符合法定程序，要求张家庄村委会整改并将整改处理的结果上报腊山街道办。腊山街道办的上述处理意见未替代张家庄村委会就村民自治范围内事项作出决定，其内容并无不当。

　　三、被上诉人腊山街道办是否履行了监督职责问题。从形式上看，针对上诉人董波的申请，被上诉人腊山街道办作出处理意见要求张家庄村委会整改，同时将处理结果告知上诉人董波，已经履行了其监督职责。但是，行政机关是否依法履行法定职责，不能简单地以行政机关是否作出决定或答复来判断，而应当审查行政机关有无“实质性履行”法律、法规所规定的行政职责，只有完成“实质性履责”之后才能认定其履行了法定职责和义务。现行法律法规未对行政机关“实质性履行”法定职责作出具体的规定，由此导致行政相对人与行政机关就是否已经履行法定职责的问题产生争议。本院认为，人民法院应综合考量行政机关履行法定职责的现实可能性和实现程度，来判断行政机关是否“实质性履行”法定职责。在履责之诉中，司法裁判的首要目标是实现行政争议的实质解决。就本案而言，被上诉人腊山街道办对张家庄村委会作出的处理意见，是行政机关对村民自治组织所作决定的监督纠正行为，其作出的监督结论具有行政拘束力和行政执行力，虽然被上诉人作出的处理意见如何履行的问题以及如何产生强制执行力的问题没有明确法律规定，但是并不能因此免除其确保该行政行为执行的职责。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央一号文件）强调，要加强党的农村基层组织建设和乡村治理，坚决惩治侵害农民利益的腐败行为，推进村委会规范化建设和村务公开“阳光工程”。落实好中央一号文件的上述要求，避免政府对农村基层组织建设和乡村治理虚化、软化，避免农村基层组织以自治名义侵害农民利益的事件发生，就需要上级政府充分发挥监督职责并确保监督决定切实得到执行。作为乡镇一级人民政府，能够运用行政措施确保该行为决定的实现。本案中，张家庄村委会未按照被上诉人腊山街道办的要求进行整改，被上诉人腊山街道办也未采取措施督促张家庄村委会落实整改要求，致使监督流于形式，不利于村民自治组织的健康发展，未能实质解决上诉人所反映的问题，不利于村民合法权益的保护。该种监督就不是一个充分的监督行为，属于未充分履行监督职责。

　　综上所述，被上诉人腊山街道办未充分履行监督法定职责，一审判决认定其已经履行法定职责，属于适用法律法规错误，应予纠正。上诉人董波的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、撤销济南市市中区人民法院（2020）鲁0103行初325号行政判决；

　　二、责令济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处继续履行监督管理法定职责,督促腊山街道办事处张家庄村民委员会落实《腊山街道办事处责令张家庄村民委员会对董波申请事项重新作出处理的通知书》。

　　一、二案件受理费共100元，由被上诉人济南市槐荫区人民政府腊山街道办事处负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　孙继发

　　审判员　张正升

　　审判员　魏吉锋

　　二〇二一年四月八日

　　法官助理　孙辉妮

　　书记员　李雪珂

　　来源：鲁法行谈