《关于加强市本级国有建设用地使用权二级市场管理的实施意见》政策解读

　　为进一步加强我市市本级建设用地使用权二级市场管理，优化土地资源配置，特制定《关于加强市本级国有建设用地使用权二级市场管理的实施意见》（以下简称《实施意见》），政策解读如下：

　　一、制定背景

　　2019年7月，国务院印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），对完善土地二级市场作出了顶层设计和制度安排。2020年11月，我省出台了《浙江省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发〔2020〕57号），文件要求：“各级政府要落实主体责任，研究制定实施细则和配套措施……有序推进土地二级市场建设”。我市市本级建设用地使用权二级市场管理一直没有规范性文件出台，市本级的建设用地使用权二级市场管理政策散落在各种文件、抄告单和会议纪要中，不利于土地二级市场政策的执行。《实施意见》是贯彻国办发〔2019〕34号、浙政办发〔2020〕57号文件精神的细化落实。同时根据《丽水市人民政府关于继续延长部分行政规范性文件有效期的通知》（丽政办发〔2020〕96号）精神，现行的《关于印发丽水市区补缴土地出让金暂行规定的通知》（丽政发〔2007〕7号）规范性文件有效期至2023年12月31日，即将到期失效，亟需结合市本级土地二级市场现状对原土地出让金制定相关执行标准。

　　二、政策依据

　　根据《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《不动产登记暂行条例》等法律法规规定，以及《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）、《浙江省人民政府办公厅关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》（浙政办发〔2020〕57号）等要求，参考了上海、济南、杭州、嘉兴、宁波、衢州等地先进做法，结合我市市本级实际制定。

　　三、主要内容

　　《实施意见》正文部分包括六部分，共26条，随文附《丽水市本级土地二级市场土地出让价款补缴程序和标准》。

　　第一部分明确适用范围。框定土地二级市场交易对象和政策适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权。《实施意见》适用于丽水市本级国有建设用地使用权转让、出租、抵押及其管理、土地出让价款补缴等相关工作。

　　第二部分加强建设用地使用权转让管理。结合我市市本级实际，进一步健全划拨、出让、以作价出资等取得的不同权能的建设用地使用权转让规则，提出开展“对未完成开发投资总额25 %的”推行预告登记转让，明确了以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权转让条件，完善了土地分割合并转让、房屋分割转让政策，对商办类建筑整体持有、分割转让等情形根据土地出让合同有无约定区分处理，明确出让土地整体持有、部分持有等不可转让或不可分割转让的不动产，经市政府批准同意改变为可转让或可分割转让的，应补缴土地出让价款。

　　第三部分规范建设用地使用权出租行为。规范了以有偿方式取得和划拨方式取得的建设用地使用权出租管理。对以划拨方式取得的建设用地使用权出租取得收益的，出租人应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。

　　第四部分加强建设用地使用权抵押管理。进一步明确自然人、企业均可作为抵押权人办理抵押手续，进一步释放抵押权能，允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域机构以有偿方式取得的建设用地使用权设立抵押权。

　　第五部分强化土地二级市场管理工作保障。针对土地二级市场平台缺失、信息分散等问题，提出推进土地二级市场“线上+线下”交易平台建设，按照“最多跑一次”的要求，加强交易管理、不动产登记和税务征缴等业务的衔接。加强司法衔接和部门衔接，加强涉地司法处置工作衔接。

　　第六部分明确《实施意见》自2024年1月1日起施行。

　　《实施意见》主要内容依据上位文件规定制订，重点从以下两方面对相关政策进行细化明确：

　　一是对上位政策中的具体情形进行进一步细化明确

　　1．将丽政发〔2007〕7号标题中“土地出让金”表述调整为“土地出让价款”

　　《实施意见》内容涉及土地收益金，土地收益金与土地出让金是两种不同概念，但都属于土地出让收入。国办发〔2019〕34号和浙政办发〔2020〕57号文件中均表述为“土地出让价款”，将原来的“土地出让金”表述调整为“土地出让价款”更为规范。

　　2．增加保留划拨用地情形

　　根据《关于遗产继承后国有划拨土地使用权变更登记的答复意见》（浙土资厅函[2012]944号）答复意见精神：对于继承遗产的，不征收契税，不属于土地使用权转让行为，可办理国有划拨土地使用权变更登记。增加：因住宅用房夫妻之间更名（含离婚析产）也不征收契税情形。

　　3．实行土地用途细分用途基准地价制度管理

　　出让土地整体持有、部分持有等不可转让或不可分割转让的不动产，经市政府批准同意改变为可转让或可分割转让的，应补缴土地出让金。

　　4. 完善抵押权能

　　浙政办发〔2020〕57号文件中：“探索允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产可以进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押权人自身发展”，此条目中的“原抵押权人”的表述应为“原抵押人”。

　　5. 完善直接按改变后的土地用途确认内容

　　在申请人申请改变土地用途时，实践中存在原土地用途现行评估确定价高于改变后的土地用途现行评估确定价的情形（如：商业改住宅），需补缴的土地出让金为负值，无需再补缴也不退还土地出让金差额部分价款，直接按改变后的土地用途确认。此次加入“不退还土地出让金差额部分价款”内容予以完善。

　　二是基于服务发展过程中出现情况进行细化明确。

　　1. 实施预告登记转让政策

　　针对未完成开发投资总额25%以上的出让土地，在不改变原有规划设计条件、工程规划许可内容的前提下，可按照“先投入后转让”的原则，经批准后先予办理国有建设用地使用权转移预告登记。待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理相应的不动产转移登记。预告登记证明可作为办理建设项目开发建设等相关审批手续的依据。

　　2．规范房屋分割情形

　　首次办理房屋分割的，应符合土地出让文件及招商政策等规定（约定）的条件。对商办类建筑，土地出让合同未明确的或约定不可分割转让的视为整体持有；土地出让合同约定可分割转让的，参照杭州、嘉兴做法，其中办公建筑可分割最小产权单元面积不应低于300平方米。

　　3. 调整改变土地用途补缴土地出让价款办理程序

　　原丽政发〔2007〕7号文件规定的办理程序是在规划与房屋登记职能未划归自然资源部门上制定。机构改革职能调整后，参会单位相应作了调整，程序上也有所调整。为了督促申请人及时补缴土地出让金，堵塞市场套利漏洞，结合联审会议纪要精神规定市区土地和房屋改变用途联审会议通过的项目有效办理期为一年，当事人一年内未补缴土地出让金的，之后12个月内不再受理研究。天宁工业区因是丽水经济开发区申报国家级工业区的母体，该区块项目管理事关国家级经济开发区的存续问题，一直以来都不予办理改变用途手续。本意见明确该区块内工业项目不适用改变用途政策,今后有新规定的从其规定。

　　4. 新增划拨用地不改变用途其它用地的补缴标准

　　原丽政发〔2007〕7号文件只对撤地设市前住宅、工业和商服用地规定了补缴标准，实际工作中还存在不属于上述三种用地情形申请补缴土地出让金的，鉴于其它用地的补缴标准应在工业和商服用地补缴标准区间，新增撤地设市前划拨转出让（不改变用途）其它用地的按现行评估确定价的45%补缴。

　　5. 新增转让房改房缴纳土地出让价款规定

　　按照原《丽水市区房改房上市实施办法》（丽政办发〔2002〕117号）规定：“转让房改房，受让人暂免交土地出让金或相当于土地出让金的价款……在办法实施前已转让并已办理房屋所有权证的房改房，仍按原规定处理”。该办法已于2020年12月31日失效。为保持政策面的延续性，利于群众办理，将原办法规定的上述内容吸收到“划拨转出让（不改变用途）”条款中。

　　6. 新增临时改变房屋用途情形和补缴土地收益金标准

　　为提升市场主体的服务质量和培育效率，进一步优化营商环境、提高政府系统管理服务效能，参照杭州做法，申请临时改变的用途与权属证书记载用途同属于用地分类中一级类用途的，可不按改变房屋用途来认定不再办理临时改变房屋用途审批手续；不属于权属证书记载的房屋用途对应用地分类中一级类的，须申请经依法批准后按临时改变房屋用途前后的土地收益金差额交纳土地收益金。

　　7.取消对用于从事经营性用途地下建筑土地出让金补缴规定

　　原丽政发〔2007〕7号文件规定“地下一层的土地出让金按相应的建筑容积率为2.0的楼面地价的20%补缴”，此规定与《丽水市人民政府鼓励投资城市地下空间开发利用优惠政策》（丽政办发〔2013〕96号）：“地下一层的土地出让金按同地段地上一层相对应用途评估确认价的20%确定”不一致，应适用丽政办发〔2013〕96号的规定。

　　8.新增丽办抄〔2013〕72号内容

　　丽办抄〔2013〕72号的抄告单内容实践操作已多年，市场反响良好，将其增加容积率项目的处置、土地证误登记的处置等内容纳入《补缴标准》，可进一步明确操作规则，规范土地市场管理，维护土地交易人合法权益。

　　四、解读机关

　　解读机关：丽水市自然资源和规划局

　　来源：中国丽水网站