河南省高院案例：行政机关未穷尽其他送达方式送达行政处罚决定，直接公告送达，程序严重违法应撤销

　　裁判要旨

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《收回国有建设用地使用权决定书》属于行政处罚的范畴，应依照民事诉讼法的规定送达当事人。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障，行政行为存在对当事人依法享有的重要程序性权利产生实质损害情形的，法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定判决撤销。

　　本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及容创公司的重大利益，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上容创公司、找不到该公司办公地点为由，认为容创公司不配合调查，即通过公告方式向容创公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，变相剥夺了容创公司在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，作出《收回国有建设用地使用权决定书》违反上述法律规定的程序。故原审判决撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2019）豫行终3595号

　　上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地：河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。

　　法定代表人：杨洁，主任。

　　委托代理人：刘文杰，该政府工作人员。

　　被上诉人（原审原告）新乡市容创实业有限公司，住所地：新乡市平原示范区嘉陵江路21号碧桂园凤凰湾（12号）109室。

　　法定代表人：姚金华，总经理。

　　原审被告：原阳县人民政府，住所地：原阳县新城区黄河大道中段。

　　法定代表人：王保明，县长。

　　委托代理人：刘文杰，该政府工作人员。

　　原审被告：新乡市人民政府，住所地：新乡市红旗区人民东路甲1号。

　　法定代表人王登喜，市长。

　　委托代理人侯运宽，市政府办公室科长。

　　上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原管委会）因被上诉人新乡市容创实业有限公司（以下简称容创公司）诉其与原审被告原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、原审被告新乡市人民政府（以下简称新乡市政府）土地行政管理一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫03行初335号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理，上诉人平原管委会及原审被告原阳县政府的委托代理人刘文杰、杨长庚，被上诉人容创公司的委托代理人马永翔、张新，新乡市政府的委托代理人侯运宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被上诉人容创公司原审诉讼请求：1、撤销原阳县政府、平原管委会向容创公司作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》。2、撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》。3、诉讼费由平原管委会、原阳县政府及新乡市政府承担。

　　原审法院认为：一、关于涉案建设用地是否属于闲置土地的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》收回容创公司用地的理由是未动工开发满两年，《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的……”；第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途、规划条件；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式”；第十三条规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”本案中，认定容创公司未动工开发满两年的前提条件是原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出让给容创公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件，即通路、通电、通水及场地平整，且该两年应当从符合三通一平条件之日起计算。原阳县政府、平原管委会在开庭中陈述：“目前涉案的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”，此种情形显然不能认定为通水，即涉案建设用地截止目前没有达到“三通一平”条件。综上，被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》认定容创公司未动工开发满两年，涉案建设用地为闲置土地的主要证据不足。

　　二、关于被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》程序是否合法的问题。对于行政执法过程中的法律文书送达，参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”的规定，应当依照民事诉讼法规定的送达方式进行。民事诉讼法规定的送达方式包括：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、公告送达。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及容创公司的重大利益，根据本院查明的事实，在闲置土地处置过程中作出的《闲置土地调查通知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》分别是由容创公司法定代表人、受委托的公司股东签收，在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）以电话联系不上容创公司、找不到该公司办公地点为由，认为容创公司不配合调查，即通过公告方式向容创公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》违反法定程序。综上，被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序。

　　三、关于新乡市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。被诉的原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序，应当依法撤销。新乡市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为亦属于主要证据不足，亦应当依法撤销。

　　综上所述，容创公司的诉讼请求有事实及法律依据，本院予以支持。原阳县政府、平原管委会、新乡市政府的答辩意见理由不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》；撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》。一审诉讼费50元，由原阳县政府、平原管委会、新乡市政府负担。

　　上诉人平原管委会上诉称，平原管委会交付给容创公司的案涉土地完全符合合同约定的“三通一平”的条件，原判认定不符合通水条件错误。容创公司至今未开工建设的原因和责任不是平原管委会造成的，平原管委会认定土地闲置并予以收回，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。平原管委会实施收回案涉土地使用权的行为，程序合法，未直接送达容创公司完全是其不配合造成的。综上，原审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误。请求：1、依法撤销（2019）豫03行初335号行政判决；2、依法改判并驳回容创公司的原审诉讼请求；3、依法判决容创公司承担本案诉讼费用。

　　本院认为，本案《国有建设用地使用权出让合同》约定原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）出让给容创公司的土地应当符合合同约定的“三通一平”条件。容创公司称原阳县国土资源局未能依据行政协议的约定交付达到三通一平标准的土地，原阳县政府、平原管委会亦陈述“目前涉案的建设用地的市政供水没有通到位，企业可以自行打井取水”，此种情形下不宜认定为交付的土地通水，即不符合“三通一平”条件。容创公司在土地未达到三通条件的情况下，未对案涉土地开发利用，理由正当。故《收回国有建设用地使用权决定书》认定容创公司未动工开发满两年，将涉案土地闲置，事实和法律依据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《收回国有建设用地使用权决定书》属于行政处罚的范畴，应依照民事诉讼法的规定送达当事人。公告送达的前提条件是受送达人下落不明，或者用其他送达方式无法送达。行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，行政机关应当对其重要程序性权利给予有效的保障，行政行为存在对当事人依法享有的重要程序性权利产生实质损害情形的，法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定判决撤销。本案被诉的《收回国有建设用地使用权决定书》涉及容创公司的重大利益，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）在未穷尽其他送达方式进行送达的情况下，以电话联系不上容创公司、找不到该公司办公地点为由，认为容创公司不配合调查，即通过公告方式向容创公司送达《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，变相剥夺了容创公司在行政处罚决定书作出前享有的陈述、申辩的权利，作出《收回国有建设用地使用权决定书》违反上述法律规定的程序。故原审判决撤销原阳县政府、平原管委会作出的原（平）土闲收字（2018）1号《收回国有建设用地使用权决定书》并无不当。因原行政行为《收回国有建设用地使用权决定书》因存在主要证据不足、违反法定程序的情形，新乡市政府的《行政复议决定书》维持原行政行为，适用法律错误，故原审法院撤销新乡市政府作出的新政复决（2019）75号《行政复议决定书》亦无不当。

　　综上，新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　案件受理费50元，由上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　杨　巍

　　审判员　李平均

　　审判员　王江**

　　二〇二〇年六月二十四日

　　法官助理张东方

　　书记员王轩

　　来源：行政法报