实质上含有收回决定和补偿方案内容的国有土地使用权收回公告具有可诉性

　　---贺兰县华康农牧场（有限公司）诉贺兰县人民政府有偿收回国有土地使用权案

　　案件基本信息

　　一、诉讼当事人

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：贺兰县华康农牧场（有限公司）（以下简称华康公司）

　　二、案件索引与裁判日期

　　一审：宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2020）宁01行初154号行政裁定（2020年4月10日）

　　二审：宁夏回族自治区高级人民法院（2020）宁行终192号行政裁定（2020年8月20日）

　　申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申2839号行政裁定（2021年6月29日）

　　三、案由

　　有偿收回国有土地使用权

　　裁判要旨

　　收回国有土地使用权应依法推进。对于仅作出收回公告，未作出收回决定和补偿决定即事实上收回国有土地使用权的，应认为实质上含有收回决定、补偿方案内容的收回公告具有可诉性。

　　在行政机关未依法推进国有土地使用权收回程序，且相对人选择起诉的行为未真正反映其实质诉求的情况下，法院通过释明、协调，促使行政机关补作征收决定、补偿决定，同时根据相对人实质诉求引导其另诉补偿决定，既有利于实质化解矛盾，又有利于促进依法行政。

　　裁判依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修正）

　　第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

　　（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

　　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

　　（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

　　（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

　　（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

　　（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

　　（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

　　（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

　　《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月6日）

　　第一百一十五条第二款 审查再审申请期间，再审申请人撤回再审申请的，是否准许，由人民法院裁定。

　　基本案情

　　华康公司一审诉称，案涉黄河滩地是该公司依法获得使用权并已大量投资开发、耕种多年的国有耕地，宁夏回族自治区贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）于2019年先后作出《关于严禁在黄河行洪区建设从事养殖活动的通告》（以下简称《禁养通告》）、《贺兰县人民政府关于收回黄河河滩地的公告》（以下简称《收回公告》），案涉土地在上述《禁养通告》和《收回公告》范围内，导致该公司土地撂荒、使用权被收回。但《收回公告》规避法定征收程序，以流转代替征收，补偿安置标准不符合上位法规定，严重损害该公司合法权益。故华康公司请求撤销《收回公告》，对《贺兰县河滩地收回实施方案》及《银川市人民政府办公室<关于印发黄河银川段两岸河滩地收回整治生态修复工作方案>的通知》进行合法性审查。一审认为，华康公司所诉的《收回公告》等具有广泛性和普遍约束力，不具有可诉性。二审认为，《收回公告》只是贺兰县政府对收回土地的告知行为，并未对华康公司使用的土地采取实质上的收回措施，对华康公司的实体权利不产生实际影响。华康公司不服，申请再审。

　　争议焦点

　　案涉《收回公告》是否可诉。

　　裁判结果

　　一审法院裁定：不予立案。

　　二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　再审审查法院裁定：准许华康公司撤回再审申请。

　　裁判理由及评析

　　一、裁判理由

　　当事人有权在法律规定的范围内处分自己的诉讼权利。再审申请人华康公司向法院申请撤回再审申请，是其真实意思表示，且没有侵害国家、集体和他人的合法权益，不违反法律规定，法院予以准许。法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第115条第2款的规定，裁定准许华康公司撤回再审申请。

　　二、评析

　　本案是裁定准许撤回再审申请的案件，但本案中的法律规则及矛盾实质化解思路值得总结。

　　（一）关于案涉公告的可诉性

　　本案被诉行政行为是收回国有土地使用权的公告行为。案涉《收回公告》载明了收地四至范围、补偿标准、补偿登记方式等内容，华康公司提供的土地使用权证表明其耕种土地在此范围内。在法庭询问中，贺兰县政府述称已要求华康公司停耕案涉土地且已作出收回决定，但此后未能提供该收回决定。而华康公司提供的二审法院处理的另案判决［（2020）宁行终220号］中，二审法院认为，该另案公告的收回范围、补偿标准具体明确，亦告知了征地程序、补偿登记期限和提起行政复议或行政诉讼的期限，故不属于具有普遍约束力的决定、命令，对相对人的权利义务产生实际影响，一审法院以该公告属于抽象行政行为、不具备可诉性为由不予立案，属于适用法律错误，应予纠正。综上，鉴于贺兰县政府在发布《收回公告》后未作出收回决定和补偿决定即事实上收回案涉土地的使用权，且《收回公告》实质上含有收回决定、补偿方案内容，故应认为《收回公告》具有可诉性。

　　（二）本案矛盾实质化解的思路

　　鉴于本案黄河河滩地收回涉及黄河流域生态保护和高质量发展工作，华康公司提供了类似情形下二审法院同一合议庭纠正一审不予立案裁定的另案文书，结合宏观背景和案件具体情况综合考量，法院组织了询问。经询问了解到，一方面，华康公司实际上认可收回土地使用权，只是不认可补偿标准，且起诉公告行为的原因是贺兰县政府没有单独作出收回决定；另一方面，当事人双方也互相了解到此前因不予立案等原因而互不掌握的情况，特别是政府一方借机了解到华康公司的土地使用权尚未到期而非此前掌握的承包合同已到期解除的情况。在此基础上，为充分保障相对人诉权、减少讼累、促进矛盾实质化解，经多次、多方协调敦促，贺兰县政府单独作出了收回土地使用权决定和补偿决定，华康公司也撤回了再审申请，另诉补偿决定。

　　合议庭成员：何波、陈宏宇、徐超

　　撰写人：徐超、李欣

来源：行政涉法研究