?　　最高法院判例：市政府是否有权撤销市国土局签订的土地出让合同

　　【裁判要旨】

　　2004年修正的《土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《城市房地产管理法》第十二条第一款规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，国有土地使用权出让所使用的国土资源部、国家工商行政管理局共同监制的《国有土地使用权出让合同》第四十条，亦明确将经人民政府批准作为合同生效要件。据此，国有土地使用权出让，虽然在形式上通过市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订出让合同的方式实现，但由于签订出让合同只是有批准权的人民政府批准国有土地使用权出让后的具体实施行为，因此，国有土地使用权出让与否，实际由有批准权的人民政府决定。《土地管理法》、《城市房地产管理法》作为土地管理领域内的特别法，实质上授予了有批准权的人民政府对国有土地使用权是否出让事宜的管辖权，并以法律文本的方式将这一权力向全社会进行公示。这意味着，该管辖权不仅约束作为政府工作部门的土地管理部门，也约束所有依据前述法律规定与土地管理部门签订国有土地使用权出让合同的相对方。当国有土地使用权出让行为存在违反法律强制性规定，或者明显损害国家、社会公共利益的时候，有批准权的人民政府即可行使上述特别法赋予的决定国有土地使用权是否出让的行政管理职权，对违法的国有土地使用权出让合同以及相关的行政行为予以撤销。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申4973号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司，住所地内蒙古自治区呼和浩特市如意开发区五纬路呼铁如意国际物流园三楼。

　　法定代表人邢天敖，该公司经理。

　　委托诉讼代理人刘续增，北京市瑞都律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区呼和浩特市人民政府，住所地内蒙古自治区呼和浩特市新华东街党政大楼。

　　法定代表人张佰成，该市人民政府市长。

　　再审申请人呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司（以下简称赢金庐公司）因诉内蒙古自治区呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）撤销《国有土地使用权出让合同》和《国有土地使用证》一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2018）内行终591号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　呼市政府于2013年10月29日作出呼政土征字〔2013〕132号《关于撤销呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司〈国有土地使用权出让合同〉和废止呼国用（2006）第00182号〈国有土地使用证〉的通知》（以下简称《撤销通知》）。内容如下：“呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司：根据市土地收购储备拍卖中心《撤销呼土收储挂2005034号地块〈成交确认书〉决定书》（呼国土储决〔2013〕第2号，以下简称《撤销成交确认书决定书》），现通知如下：一、撤销2006年4月7日市国土资源局与你公司签订的《国有土地使用权出让合同》及用地批复文件。二、注销呼土收储挂2005034号地块的国有土地使用权登记，废止呼国用（2006）第00182号《国有土地使用证》。三、如对上述决定有异议，你公司可以依法在接到本通知之日起60日内向自治区人民政府提起行政复议，或直接向人民法院提起行政诉讼。”

　　内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院一审查明，2005年5月27日，呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称呼市土地收储中心）公开挂牌出让呼土收储挂2005034号地块，该宗地面积206.05亩，位于呼和浩特市××路××、河道以西、××自治区××大楼以北。赢金庐公司与呼和浩特市春华水务开发有限责任公司（以下简称春华水务公司）均报名竞买该宗土地，春华水务公司竞得该地块，赢金庐公司并未竞得该地块。2005年5月27日，呼市土地收储中心向赢金庐公司送达了《未竞得通知书》。春华水务公司与赢金庐公司签订《协议书》，落款时间为2004年2月26日，其中约定：赢金庐公司向春华水务公司支付费用，春华水务公司协助赢金庐公司在呼市土地收储中心摘牌取得土地使用权。2005年9月28日，春华水务公司向呼市土地收储中心提交了《关于将呼土收储挂2005034号地块的摘牌竞得者分别变更为迎和投资置业有限责任公司和呼和浩特市赢金庐房屋开发公司的请示》，要求将呼土收储挂2005034号地块一分为二，将该地块的摘牌竞得者由春华水务公司变更为内蒙古迎和投资置业有限责任公司和赢金庐公司。经呼市政府研究同意，2005年11月，赢金庐公司与呼市土地收储中心签订了呼土收储挂2005034号《成交确认书》。呼市土地收储中心于2013年10月28日作出《撤销成交确认书决定书》，认为春华水务公司为将该地块建设用地使用权证办理到赢金庐公司名下，提供了虚假的合作协议，呼市土地收储中心违规向赢金庐公司出具了《成交确认书》用作办理土地使用证的依据。依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号）第二十五条第一款的规定，认定呼市土地收储中心2005年11月与赢金庐公司就呼土收储挂2005034号地块签订的《成交确认书》无效。2013年10月29日，呼市政府作出《撤销通知》。《撤销通知》作出后，呼市政府未向赢金庐公司直接送达，将《撤销通知》内容在呼和浩特市国土资源局（以下××呼市国土局）的门户网站上进行了公告。赢金庐公司在得知《撤销通知》内容后，提起本案行政诉讼，请求撤销呼市政府作出的《撤销通知》。

　　内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院另查明，春华水务公司因不服内蒙古自治区高级人民法院作出的（2013）内民一终字第93号民事判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2014年7月1日作出（2013）民申字第2380号民事裁定，指令内蒙古自治区高级人民法院再审。2017年12月25日，内蒙古自治区高级人民法院作出（2016）内民再100号再审终审民事判决。判决确认双方于2004年2月26日签订的《协议书》因协议双方恶意串通，损害了国家利益而无效，同时确认双方于2008年12月30日签订的《土地使用权收回协议书》无效。

　　内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院一审认为，《内蒙古自治区挂牌出让国有土地使用权管理办法》第三条规定，国有建设用地使用权出让包括以下几个阶段：挂牌供地审批、拍卖公告、签订成交确认书、签订出让合同等。签订《成交确认书》是国有建设用地使用权出让的必经程序，赢金庐公司取得《成交确认书》的主要依据为2004年2月26日《协议书》，该《协议书》已由生效判决认定为因双方恶意串通，损害国家利益而无效。该院认为，《成交确认书》已经被依法撤销，本案被诉《撤销通知》认定事实清楚。《撤销通知》作出后，呼市政府未向利害关系人赢金庐公司直接送达，而是将《撤销通知》内容在呼市国土局的门户网站上进行了公告。该送达方式不符合法律规定，送达程序不合法，应当确认《撤销通知》送达程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认呼市政府作出的呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》程序违法。

　　赢金庐公司不服，提起上诉。

　　内蒙古自治区高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。

　　该院认为，呼市政府作出的《撤销通知》的主要内容为：“一、撤销2006年4月7日市国土资源局与你公司签订的《国有土地使用权出让合同》及用地批复文件。二、注销呼土收储挂2005034号地块的国有土地使用权登记，废止呼国用（2006）第00182号《国有土地使用证》。”本案的焦点即为上述《撤销通知》是否合法。第一，关于撤销《国有土地使用权出让合同》及用地批复文件的合法性问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）的相关程序性规定，签订《成交确认书》系出让人与中标人、竞得人签订国有建设用地使用权出让合同的前置条件。本案中，在呼市土地收储中心已认定其于2005年11月与赢金庐公司签订的呼土收储挂2005034号地块的《成交确认书》无效并予以撤销的前提下，呼市国土局与赢金庐公司签订的《国有土地使用权出让合同》已丧失合法成立的基础，应予撤销。同时，呼市政府在行政管理权限内依据该《成交确认书》而作出的《关于呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司出让国有土地使用权的批复》亦应撤销。故呼市政府作出《撤销通知》并无不当。第二，关于注销国有土地使用权登记及废止呼国用（2006）第00182号《国有土地使用证》的合法性问题。《中华人民共和国物权法》第一百五十条规定：“建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。”本案中，在《成交确认书》已被撤销的情况下，赢金庐公司的国有建设用地使用权已消灭，呼市政府作为国有土地使用权登记及颁证批准机关，作出注销国有土地使用权登记及废止呼国用（2006）第00182号《国有土地使用证》的行为于法有据。综上，呼市政府作出的呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》虽无不当，但其将该《撤销通知》在呼市国土局门户网站公告，而未向利害关系人赢金庐公司直接送达，程序违法，应予撤销。鉴于撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项的规定确认呼市政府作出呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》的行为违法并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　赢金庐公司向本院申请再审称：1.法律、法规没有赋予县级以上政府对生效的出让合同的撤销权，出让合同中也没有赋予呼市政府有权撤销的约定，呼市政府无权撤销呼市国土局与赢金庐公司签订的出让合同。2.二审法院对土地使用权设立的认定不符合法律规定，认定呼市政府撤销土地使用权登记和废止《国有土地使用证》的行政行为于法有据，实属不当。3.呼市政府作出呼政土征字〔2013〕132号《撤销通知》后，未向赢金庐公司直接送达，该行政行为违法，应当撤销。二审法院以撤销该行为会给国家利益和社会公共利益造成损害为由，仅确认违法，赢金庐公司不能接受。综上，原审判决事实认定不当、适用法律错误。请求撤销一、二审判决，撤销呼市政府作出的《撤销通知》。

　　本院认为，从原审裁判以及赢金庐公司申请再审的理由看，本案争议焦点在于呼市政府撤销呼市国土局与赢金庐公司签订的国有土地使用权出让合同，以及注销呼土收储挂2005034号地块的国有土地使用权登记，废止呼国用（2006）第00182号《国有土地使用证》的行为是否合法。

　　一、关于呼市政府是否有权撤销呼市国土局与赢金庐公司签订的国有土地使用权出让合同

　　2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，国有土地使用权出让所使用的中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国国家工商行政管理局共同监制的《国有土地使用权出让合同》第四十条，亦明确将经人民政府批准作为合同生效要件。据此，国有土地使用权出让，虽然在形式上通过市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订出让合同的方式实现，但由于签订出让合同只是有批准权的人民政府批准国有土地使用权出让后的具体实施行为，因此，国有土地使用权出让与否，实际由有批准权的人民政府决定。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》作为土地管理领域内的特别法，实质上授予了有批准权的人民政府对国有土地使用权是否出让事宜的管辖权，并以法律文本的方式将这一权力向全社会进行公示。这意味着，该管辖权不仅约束作为政府工作部门的土地管理部门，也约束所有依据前述法律规定与土地管理部门签订国有土地使用权出让合同的相对方。当国有土地使用权出让行为存在违反法律强制性规定，或者明显损害国家、社会公共利益的时候，有批准权的人民政府即可行使上述特别法赋予的决定国有土地使用权是否出让的行政管理职权，对违法的国有土地使用权出让合同以及相关的行政行为予以撤销。

　　具体到本案，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。第二十条第一款规定，以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。第二十一条中规定，中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。第二十五条规定，中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：（一）提供虚假文件隐瞒事实的；……本案中，赢金庐公司在案涉地块挂牌出让过程中，通过与春华水务公司签订《协议书》的方式，将自身变更为案涉地块的竞得人，进而取得案涉国有土地使用权。在其与春华水务公司签订《协议书》已被人民法院生效判决以协议双方恶意串通，损害国家利益为由确认无效，呼市土地收储中心亦依据上述规定确认与赢金庐公司签订的《成交确认书》无效的情况下，赢金庐公司通过挂牌出让程序竞得案涉地块的事实和法律基础已不存在。在此情况下，呼市政府因赢金庐公司取得案涉国有土地使用权存在违反法律强制性规定以及损害国家利益的情形，依法撤销呼市国土局与赢金庐公司签订的《国有土地使用权出让合同》，同时一并撤销用地批复文件，并不违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定。

　　二、关于注销呼土收储挂2005034号地块的国有土地使用权登记，废止呼国用（2006）第00182号《国有土地使用证》的行为是否合法

　　《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第九条规定，有下列情形之一的，由原登记机关注销土地登记：……（三）申请人在申请登记时隐瞒事实，伪造证明文件或者采取其他非法手段骗取登记的。当时有效的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第五十六条规定，土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。本案中，赢金庐公司通过恶意串通，损害国家利益的方式取得案涉国有土地使用权，呼市政府依据上述规定注销其国有土地使用权登记，并废止该公司持有的《国有土地使用证》，符合上述规定，但呼市政府作出被诉《撤销通知》后，未直接送达赢金庐公司，程序上确有违法之处。鉴于撤销该通知会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，且赢金庐公司已经实际知晓被诉通知，并提起本案诉讼，该违法行为未对其权利义务造成实际的不利影响，故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定判决确认该行为违法，并无不当。

　　综上，再审申请人赢金庐公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人呼和浩特市赢金庐房屋开发有限责任公司的再审申请。

　　审判长 王晓滨

　　审判员 阎　巍

　　审判员 仝　蕾

　　二〇二〇年七月二十二日

　　法官助理    骆芳菲

　　书记员    余艺苑

　　来源：行政法实务