最高法院案例：因未达到“三通一平”条件未进行开发利用的，可认定为有正当原因

　　【裁判要旨】

　　1.因未达到“三通一平”条件未进行开发利用的，可认定为有正当原因

　　可以无偿收回土地使用权的条件应是满2年未动工开发且无除外规定的情形。因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。土地因未按照约定达到“三通一平”条件而未能开发利用，可以认定有正当原因。不符合无偿收回土地使用权的条件。

　　2.作出无偿收回国有土地使用权决定应符合《行政处罚法》规定程序

　　依照《城市房地产管理法》第26条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。作出程序应符合《行政处罚法》第40条和《民事诉讼法》第92条第1款的规定。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2021）最高法行申1465号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省新乡市滨湖大道与太行大道市民之家。

　　法定代表人：王景书，该管理委员会主任。

　　委托诉讼代理人：刘文杰，该管理委员会工作人员。

　　委托诉讼代理人：杨长庚，河南国豪律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）：新乡市容创实业有限公司，住所地河南省新乡市平原示范区嘉陵江路21号碧桂园凤凰湾（12号）109室。

　　法定代表人：姚金华，该公司总经理。

　　委托诉讼代理人：张新，河南大河律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：马永翔，北京天驰君泰（郑州）律师事务所律师。

　　一审被告：河南省新乡市人民政府，住所地河南省新乡市红旗区人民东路甲1号。

　　法定代表人：魏建平，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人：侯运宽，该市人民政府工作人员。

　　一审被告：河南省原阳县人民政府，住所地河南省原阳县新城区黄河大道中段。

　　法定代表人：郭新杰，该县人民政府县长。

　　委托诉讼代理人：杨长庚，河南国豪律师事务所律师。

　　再审申请人河南省新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称新乡平原管委会）因与新乡市容创实业有限公司（以下简称新乡容创公司），一审被告河南省原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、河南省新乡市人民政府（以下简称新乡市政府）土地行政管理一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终3595号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　新乡平原管委会申请再审称，原审认定事实不清，适用法律错误。案涉土地有灌溉取水用井，新乡平原管委会交付的土地符合“三通一平”交付条件。新乡容创公司因自身原因未依约按时开工建设，造成案涉土地长期闲置，新乡平原管委会依照《中华人民共和国土地管理法》和《闲置土地处置办法》相关规定，依法收回案涉土地，并无不当。新乡平原管委会已穷尽各种送达程序，采用公告方式送达符合法律规定。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回新乡容创公司的诉讼请求。

　　新乡容创公司辩称，案涉土地至今未通水，不符合双方《国有建设用地使用权出让合同》中约定的“三通一平”出让条件。原阳县政府（新乡平原管委会）作出的原（平）土闲收字〔2018〕1号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称1号《收回用地决定书》）没有事实依据，也不符合《闲置土地处置办法》等法律规定。新乡平原管委会、原阳县政府收回土地使用权的行政行为，程序违法，未向新乡容创公司依法送达，剥夺了新乡容创公司陈述、申辩及申请听证等权利。综上，新乡平原管委会的再审申请没有事实和法律依据，不能成立，请求驳回新乡平原管委会的再审申请。

　　新乡市政府述称，新乡容创公司在土地交付两年内未开发建设，违反了《闲置土地处置办法》的相关规定，原阳县国土资源局（新乡平原新区管理委员会国土资源局）在依照法定程序作出《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》的基础上，由新乡平原管委会、原阳县政府决定收回案涉土地，并向新乡容创公司送达收回决定，认定事实清楚，程序合法。新乡市政府据此维持1号《收回用地决定书》，并将新政复决〔2019〕75号《行政复议决定书》在法定期限内向各方送达，适用法律正确，程序合法。综上，请求撤销一、二审判决，改判驳回新乡容创公司的诉讼请求。

　　原阳县政府述称，同意新乡平原管委会的再审请求及理由，请求撤销一、二审判决，改判驳回新乡容创公司的诉讼请求。

　　本院经审查认为，本案争议焦点在于案涉土地是否符合无偿收回条件以及1号《收回用地决定书》作出程序是否合法的问题。

　　（一）关于案涉土地是否符合无偿收回条件的问题。行为时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”据此，可以无偿收回土地使用权的条件应是满二年未动工开发且无除外规定的情形。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第八条的规定，因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形。《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定：“四、前期开发、管护与供应：……（十二）土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的‘通平’要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。……”本案中，新乡容创公司与原阳县国土资源局（新乡平原新区管理委员会国土资源局）签订的《国有建设用地使用权出让合同》明确约定，案涉土地应在2014年6月30日前达到“三通一平”条件。但在原审庭审中，新乡平原管委会、原阳县政府均陈述案涉土地“市政水没有通到位，企业可自己打井用水”，据此难以认定案涉土地已达到“三通一平”的条件，新乡容创公司未进行开发利用有其正当原因。原审据此认定1号《收回用地决定书》认定事实的主要证据不足，并判决予以撤销，并无不当。

　　（二）关于1号《收回用地决定书》作出程序是否合法的问题。《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）第五条规定：“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定。”行为时有效的《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中，新乡平原管委会、原阳县政府作出的1号《收回用地决定书》属于行政处罚决定，涉及新乡容创公司的重大利益，作出程序应符合上述法律规定的内容。根据原审查明事实可见，案涉闲置土地处置过程中作出的《闲置土地调查通知书》和被诉1号《收回用地决定书》分别由新乡容创公司法定代表人姚金华、受委托的公司股东齐振江签收。在未穷尽相关送达方式的情况下，原阳县国土资源局（新乡平原新区管委会国土资源局）仅以电话联系不上新乡容创公司、找不到该公司办公地点为由，即通过公告方式送达《闲置土地认定书》《闲置土地处置听证权利告知书》，剥夺了新乡容创公司在行政处罚决定作出前的陈述、申辩权，违反了上述法律规定的程序。原审据此认定1号《收回用地决定书》违反法定程序，并无不当。

　　因新乡平原管委会、原阳县政府作出的1号《收回用地决定书》认定事实的主要证据不足，违反法定程序，故新乡市政府作出的新政复决〔2019〕75号《行政复议决定书》适用法律错误，原审判决予以撤销，并无不当。

　　综上，新乡平原管委会的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回河南省新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会的再审申请。

　　审 判 长 汪　斌

　　审 判 员 孙　江

　　审 判 员 梁　爽

　　二〇二一年十一月十二日

　　法官助理 马鹏云

　　书 记 员 李岩松

　　来源：行政涉法研究