山东高院裁判：国有建设用地使用权出让合同属于行政协议

　　【裁判要旨】

　　国有建设用地使用权出让合同属于行政协议，应纳入行政诉讼受案范围。对于2015年5月1日之后订立的此类协议纠纷，人民法院应依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进行实体审理，不得以不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉。案涉三宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》签订于2022年11月3日，在一审法院按照行政协议实体审理的情况下，二审法院以该协议纠纷依法不属于行政诉讼的受案范围驳回起诉不当，不利于案件的实质化解，应当予以纠正。

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）鲁行申520号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）深圳市某某企业管理有限公司，住所地广东省深圳市罗湖区。

　　法定代表人张某东，董事长、。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）烟台市自然资源和规划局，住所地山东省烟台市莱山区。

　　法定代表人刘某贵。

　　委托代理人徐某升，单位工作人员。

　　原审第三人烟台某某房地产开发有限公司，住所地山东省烟台市牟平区。

　　法定代表人王某峰。

　　再审申请人深圳市某某企业管理有限公司（以下简称某某公司）因与被申请人烟台市自然资源和规划局（以下简称烟台自规局）、原审第三人烟台某某房地产开发有限公司行政协议和行政赔偿一案，不服山东省烟台市中级人民法院（2024）鲁06行终393号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　某某公司申请再审称，一、提交新证据烟牟自然资公开告字［2024］14号《政府信息公开告知书》和烟自然资规公复［2024］328号《政府信息公开告知书》，证明烟台自规局在2014年9月1日挂牌出让案涉三个地块的国有建设用地使用权之前没有进行土地调查，其挂牌出让国有建设用地使用权的具体行政行为违法，该新证据足以推翻原判决与裁定。1．案涉三个地块国有土地使用权的挂牌转让因没有进行土地调查而涉嫌违规违法。2．因为没有进行土地调查，造成的严重后果就是三个地块中既有海域，又有沿海防护林地，直接导致案涉三个地块挂牌出让后迟迟不能签订国有建设用地使用权出让合同，不能办理国有土地使用权证。二、烟台自规局在原审提交的证据也恰恰证明案涉三个地块不具备挂牌出让的条件。其提交的证据反而可以证明案涉土地没有进行土地一级开发，不具备“五通一平”的出让条件，没有达到净地出让的要求。本案行政行为是否合法，取决于2014年9月1日挂牌出让前是否具备出让条件，而不是签订《国有建设用地使用权出让合同》时的土地状况。而且案涉三个地块均在海域范围内，烟台自规局挂牌出让案涉土地，也严重违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第四条、第八条的规定。三、二审法院认定本案协议不属于行政协议不妥，本案属于行政协议纠纷有法可依。依据《最高人民关于关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第五条的解释，本案属于行政协议，且本案存在烟台自规局出让土地具体行政行为违法的情形，某某公司主张的不仅是《国有建设用地使用权出让合同》的赔偿，还包括挂牌出让成交之日至合同签订之日行政行为违法的赔偿，本案纠纷不是民事法律规范所能调整的。二审法院的裁定属于程序空转，不利于矛盾的实质性化解。综上，再审申请人某某公司主张根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二、四项的规定申请再审，请求：1．撤销一审判决和二审裁定，重新审理此案并依法支持某某公司的一审诉请；2．诉讼费由烟台自规局承担。

　　烟台自规局提交意见称，一、案涉三个地块《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，三个地块的挂牌出让行为也是合法的。某某公司提交的所谓新证据不能证明案涉地块的挂牌出让具体行政行为违法。某某公司的一审诉讼请求是基于烟台自规局未按合同约定完成“五通一平”等，主张烟台自规局承担赔偿责任，其诉讼请求是基于《国有建设用地使用权出让合同》合法有效基础上的。合同签订后双方按约履行合同，并办理了土地不动产权证，土地出让行为已完成，且现在案涉土地也已经另行合法进行了转让。二、烟台自规局已经按照合同约定的“五通一平”条件交付案涉宗地，不存在造成第三人延期开发并承担违约责任的情形。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。

　　本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。该司法解释第二十八条进一步规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。案涉三宗土地的《国有建设用地使用权出让合同》签订于2022年11月3日，在一审法院按照行政协议实体审理的情况下，二审法院以该协议纠纷依法不属于行政诉讼的受案范围驳回起诉不当，不利于案件的实质化解，应当予以纠正。

　　综上，某某公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款的规定，裁定如下：

　　一、撤销山东省烟台市中级人民法院（2024）鲁06行终393号行政裁定；

　　二、本案指令山东省烟台市中级人民法院继续审理。

　　审判长    崔　勇

　　审判员    朱　烨

　　审判员    公韶华

　　二〇二五年五月二十三日

　　书记员    邓成皓

　　来源：行政法实务