河南高院案例：“政策性行为”不阻却行政诉权

　　【裁判要点】

　　行政机关以执行“政策性行为”为由实施的强制拆除措施，不属于行政诉讼受案范围的排除情形。行政相对人认为该行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。人民法院在审查起诉条件时，不应以行政行为涉及政策背景或相对人实体权益的合法性存疑为由，直接否定其诉权，而应依法立案并进行实体审理。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行政裁定书

　　（2025）豫行再38号

　　抗诉机关：河南省人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人)某养殖场。

　　经营者安某军。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人)舞阳县北舞渡镇人民政府，住所地河南省舞阳县北舞渡镇中山街北段。

　　法定代表人：王某峰。

　　委托代理人付士杰，河南华表律师事务所律师。

　　申诉人某养殖场因与被申诉人舞阳县北舞渡镇人民政府（以下简称北舞渡镇政府）强制拆除设施一案，不服河南省漯河市中级人民法院（2022）豫11行终87号行政裁定，向检察机关申诉，河南省人民检察院于2025年6月24日以豫检行再监〔2025〕1号行政抗诉书向本院提起抗诉，本院于2025年7月24日作出（2025）豫行抗10号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2025年9月4日公开开庭审理了本案。申诉人某养殖场经营者安某军到庭参加诉讼，被申诉人北舞渡镇政府经本院依法传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　某养殖场向河南省舞阳县人民法院（以下简称一审法院）起诉请求：确认北舞渡镇政府强制拆除某养殖场养鸭棚的行为违法，并负担本案诉讼费用。

　　一审法院查明，2021年4月28日，北舞渡镇政府向某养殖场的经营者安某军下发了《责令限期拆除通知书》，告知某养殖场未经批准，在位于北舞渡镇某村北基本农田内建设养鸭棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关法律规定，其违法行为被国家土地卫星遥感监测，图斑显示占用土地为基本农田，已列入舞阳县2020年度卫片执法问题整改范围，通知其在4月30日前自行拆除，并恢复耕种，某养殖场未拆除复耕。2021年5月23日，北舞渡镇政府将某养殖场的养鸭棚拆除。

　　一审法院认为，北舞渡镇政府于2021年5月23日拆除某养殖场的养鸭棚，但在拆除养鸭棚时未告知某养殖场起诉期限，某养殖场的起诉期限应从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。某养殖场在2021年5月23日知道该拆除行为，在2022年2月9日提起行政诉讼，某养殖场的起诉没有超过法定起诉期限，但根据图斑显示涉案被拆除的养鸭棚所占用的土地为基本农田，并列入舞阳县2020年度卫片执法问题整改台账，北舞渡镇政府涉案拆除行为是切实加强耕地保护、坚决遏制耕地“非农化”“非粮化”进行的专项清理整治行为，系执行政策性的处理行为。因此，某养殖场的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。

　　2022年6月28日，一审法院作出（2022）豫1121行初6号行政裁定书，裁定如下：驳回某养殖场的起诉。

　　某养殖场不服一审法院裁定向河南省漯河市中级人民法院（以下简称二审法院）上诉请求：1.撤销一审行政裁定书，并发回重审或改判；2.本案诉讼费用由北舞渡镇政府承担。

　　二审法院查明事实与一审查明事实一致。

　　二审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十五条规定，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。本案中，北舞渡镇政府提交的国家土地卫星遥感监测图斑显示，某养殖场养鸭棚所占土地为基本农田，在基本农田上建设养鸭棚违反土地管理法的禁止性规定，并被纳入舞阳县卫片执法舞阳县2020年度卫片执法问题整改范围，北舞渡镇政府拆除其养鸭棚契合土地管理法保护基本农田的精神。一审法院裁定驳回起诉并无不当，该院依法予以维持。

　　2022年8月26日，二审法院作出（2022）豫11行终87号行政裁定书，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。

　　河南省人民检察院抗诉认为，二审裁定适用法律错误。理由如下：本案争议焦点为案涉拆除行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围。

　　首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条对不属于人民法院行政诉讼受案范围的情形也有明确规定。只要不属于上述排除情形，当事人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可能对其权利义务产生不利影响而提起的诉讼，就应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，北舞渡镇政府强制拆除行为不应认定为政策性处理行为。政策性处理行为是行政机关完全依据政策进行决策的行为。涉及不属于人民法院行政诉讼受案范围的政策性问题，必须要有充分的事实根据和法律、法规、司法解释依据，并且从严掌握，而不能在对行政机关作出的行政行为定性时随意扩大适用。本案某养殖场的诉讼请求是确认北舞渡镇政府拆除其养鸭棚的行为违法。案涉拆除行为依据的是2020年卫片执法问题台账及国家土地卫星遥感监测图斑。并没有证据显示其依据的是某份政府出台的政策性文件，即使舞阳县政府提出有关于遏制耕地“非农化”“非粮化”专项清理整治行动要求，也不能径行认定执行该整治行动的具体实施行为就属于“政策”处理行为。案涉卫片执法针对的依然是“违法”的行为，是以法律法规作为判断建设行为是否合法的依据；北舞渡镇政府对违法建筑的处理同样是以案涉养鸭棚未经批准建设违反土地管理及城乡规划法律规定，要求其自行拆除、恢复耕种，后又实施了强制拆除。因此，案涉拆除行为依据的法律法规而非“政策”，属于强制拆除违法建筑的实施行为，不属于政策性处理行为。本院（2023）豫行申791号裁定亦确认案涉拆除行为属于强制拆除违法建筑的实施行为，原审认定案涉拆除行为属于政策性处理行为存在错误。

　　其次，某养殖场具有提起本案诉讼主体资格。某养殖场认为其“合法权益”受到了北舞渡镇政府强拆行为侵犯，既包含实体权益，也包含程序性权益。即使某养殖场占用耕地建设的养鸭棚不合法，也不能排除其对建筑材料享有的合法财产权；即使养鸭棚本身并不合法，行政机关的强制拆除行为也需遵守法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”之规定，某养殖场在案涉养鸭棚被拆除过程中依法享有陈述、申辩复议、诉讼等程序性权利，这是行政法赋予行政相对人的正当程序权利。某养殖场起诉认为北舞渡镇政府拆除行为程序违法，侵犯了其合法权利，有权提起本案诉讼。原审法院仅以案涉养鸭棚的违法性否定某养殖场提起诉讼的权利，于法无据。

　　某养殖场申诉称，同意检察机关抗诉意见。另补充：北舞渡镇政府提供虚假证据，二审判决认定案涉土地为永久性基本农田没有事实依据。某养殖场营业执照及环评登记均通过政府审批，是合法经营。

　　北舞渡镇政府答辩称:1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二条第二款规定“行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”。2021年2月21日，自然资源部办公厅关于开展2020年卫片执法工作的通知（自然资办法[2020]10号），该文件要求核实卫片执法图斑，查处整改违法行为。2020年9月10日，国务院办公厅《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》(国办发明电[2020]24号）明确规定“五、严禁违规占用耕地从事非农建设。……不得违反规划搞非农建设，乱占耕地建房等”。2020年11月4日，国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”，稳定粮食生产的意见》（国办发[2020]44号）明确规定“二、坚持问题导向，坚决防止耕地‘非粮化’倾向。……不得违规在粮食生产功能区建设种植和养殖设施”。2021年2月7日，河南省人民政府办公厅《关于防止耕地“非粮化”，稳定粮食安全的实施意见》(豫政办[2021]9号)也作了相同的规定。以上文件属于行政机关制定的规范性文件，某养殖场在基本农田建设养殖棚的行为，违反了规范性文件的相关规定。北舞渡镇政府对某养殖场实施的案涉拆除行为是执行规范性文件和相关法律规定的竞合。2.（2022）豫11行终87号行政裁定书并未否定某养殖场的主体资格，且该裁定书已建议北舞渡镇政府帮助某养殖场另寻场地建设。3.（2023）豫行申791号行政裁定已对原审认定案涉拆除行为属于政策性处理行为存在错误，予以纠正。某养殖场对于环保确有投入并产生损失的，可依据信赖利益保护的原则另行主张权利。4.某养殖场庭审中陈述案涉项目投资一年70多万元、养殖场占地七八十亩、拆除鸭棚大概损失20多万元为虚假陈述。某养殖场所称被占用的土地与案涉土地不是同一块土地，且其已经与案外人通过民事判决结案。

　　本院再审查明事实与一、二审查明事实一致。

　　本院再审认为，本案争议焦点为某养殖场能否对北舞渡镇政府强制拆除其养鸭棚的行为提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，北舞渡镇政府强制拆除某养殖场养鸭棚的行为，对其产生了行政法上权利义务的影响，也产生了实际影响，某养殖场有权对北舞渡镇政府的强制拆除行为提起行政诉讼。从行政诉讼及行政法的学理及实践角度看，所谓“政策性行为”并不是明确的法律概念，在法理上也未形成统一的含义，司法实践中应当仅指1990年10月1日即《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前的行为，在行政诉讼法实施后，则应严格依照《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律、司法解释的规定，判断公民、法人和其他组织能否对争议的行政行为提起行政诉讼。关于某养殖场是否具备“合法权益”的问题，应当在实体审查中判断，不能成为阻却其起诉资格的条件。关于“程序权利”受到侵害能否提起行政诉讼的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条已有明确规定，即以“人身权、财产权”等实体权益受侵害作为起诉条件之一，程序性权利受到侵害不应成为具备起诉权的理由。综上，原一、二审仅以“政策性行为”为由便驳回某养殖场的起诉，适用法律错误，本院再审予以纠正。

　　依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第二款及第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销河南省漯河市中级人民法院（2022）豫11行终87号行政裁定及河南舞阳县人民法院（2022）豫1121行初6号行政裁定；

　　二、指令河南省舞阳县人民法院对本案进行审理。

　　审判长 王　松

　　审判员 姜　浩

　　审判员 李　杰

　　二〇二五年九月九日

　　法官助理 时儒梦

　　书记员 帖海青

　　来源：行政涉法研究