重庆高院裁判：主观请求权基础系当事人获得法院支持其诉请首要条件

　　【裁判要旨】

　　行政案由表述应当凸显当事人真实诉请

　　履行职责之诉案由表述，应基于案件所涉具体事实和诉讼请求，并结合当事人拟请行政机关作出特定授益“行政行为”的终极目的考量，同时结合《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》予以确定。原审判决将案由表述为“撤销答复”不规范，不能凸显当事人真实诉请目的，有碍其权利获司法充分保护。

　　2.履行职责之诉请有别于撤销之诉

　　履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该行政义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。履行法定职责之诉则以在行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作成的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即使当事人诉请之中有提出撤销行政机关拒绝答复行政行为（积极不作为）的意思表示，也仅为附带请求撤销拒绝答复行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。如果此时原告仅仅提出撤销行政机关的拒绝答复行政行为，而没有提出履行法定职责的诉请，则此为“孤独撤销之诉”而形成跛足之诉，缺失履行法定职责诉讼应有的完整性。当然，当事人若系针对行政机关消极不作为（怠为行为）提起诉讼，原告则应提出确认行政机关不作为行为违法，该确认违法和履行职责请求共同构成单一的履行法定职责之诉。

　　3.主观请求权基础系当事人欲获得法院支持其诉请首要条件

　　当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政协议及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）渝行终30号

　　上诉人（原审原告）雷某明，男，1966年3月20日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。

　　上诉人（原审原告）张某美，女，1968年1月28日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。

　　上诉人（原审原告）雷某，女，1998年8月22日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。

　　被上诉人（原审被告）重庆市九龙坡区人民政府，住所地重庆市九龙坡区杨家坪西郊路27号。

　　法定代表人曾某，区长。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　法定代表人胡某华，市长。

　　雷某明、张某美、雷某（简称雷某明等人）诉重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）履行集体土地征收补偿安置职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明，2022年2月11日，雷某明等人与重庆市九龙坡区华岩镇人民政府签订了《自愿申请提前搬迁过渡协议书》，自愿提前搬迁房屋。该协议约定：“由甲方参照重庆市人民政府令第344号、渝府发〔2021〕14号、九龙坡府发〔2021〕15号文件规定给予乙方房屋补偿、搬迁费和临时安置费等”“房屋所占土地被征收时，甲方已补偿给乙方的款项，征地实施单位不再重复补偿，如遇征地补偿政策调整，调整后的新政策补偿标准高于本协议参照适用的政策标准的，由征地实施单位向乙方补足政策调整差额部分”。2024年12月11日，九龙坡区政府发布《关于征收集体土地的预公告》（九龙坡府征地预公告〔2024〕4号），拟征收重庆市九龙坡区华岩镇某某村4社、6社、8社部分集体土地。同日，该预公告在重庆市九龙坡区华岩镇某某村公示栏进行公示。2024年12月27日，九龙坡区政府发布《关于征地补偿安置实施方案的公告》（九龙坡府征地方案公告〔2024〕7号）。同日，该公告在重庆市九龙坡区华岩镇某某村公示栏进行公示。截至一审开庭时，九龙坡区政府尚未取得上述项目的征地批复。

　　2025年1月23日，雷某明等人向九龙坡区政府邮寄《货币安置申请书》，请求：对雷某明等人位于重庆市九龙坡区华岩镇某某村某社的宅基地房屋给予货币安置及相应的基本奖励、特殊奖励、签约奖励、搬迁奖励等（补偿计算方式基于九龙坡府发〔2021〕15号文件），九龙坡区政府于2025年1月25日签收该申请。九龙坡区政府于2025年3月3日对雷某明等人作出《关于雷某容等3人〈货币安置申请书〉的答复》（简称《答复》），主要内容为：九龙坡区政府于2024年12月11日发布《关于征收集体土地的预公告》（九龙坡府征地预公告〔2024〕4号），2024年12月27日，九龙坡区政府发布《关于征地补偿安置实施方案的公告》（九龙坡府征地方案公告〔2024〕7号），拟征收华岩镇某某村4社、6社、8社部分集体土地。目前，该项目正在按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定实施，补偿标准严格按照相关法律法规和《关于征地补偿安置实施方案的公告》（九龙坡府征地方案公告〔2024〕7号）执行。2025年3月5日，九龙坡区政府将该答复邮寄送达雷某明等人。雷某明等人不服，向重庆市政府申请行政复议，重庆市政府于2025年3月22日收到雷某明等人的《行政复议申请书》，其复议请求为：撤销九龙坡区政府作出的《答复》，并责令九龙坡区政府对雷某明等人位于重庆市九龙坡区华岩镇某某村某社（某组）的宅基地房屋给予货币安置及相应的基本奖励、特殊奖励、签约奖励、搬迁奖励等。2025年3月28日，重庆市政府作出《行政复议受理通知书》并邮寄送达雷某明等人。2025年3月31日，重庆市政府向九龙坡区政府邮寄送达《行政复议答复通知书》。2025年4月10日，九龙坡区政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2025年5月22日，重庆市政府作出《延期审理通知书》，决定延长行政复议审理期限30日，并邮寄送达当事人。重庆市政府通过电话听取雷某明等人的意见后，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条的规定，于2025年6月18日作出《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕470号），决定驳回雷某明等人的行政复议请求。雷某明等人收到行政复议决定后不服，向一审法院提起本案诉讼。其诉讼请求为：1.请求撤销重庆市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕470号）；2.请求撤销九龙坡区政府作出的《关于雷某容等3人〈货币安置申请书〉的答复》；3.请求责令九龙坡区政府对雷某明等人位于重庆市九龙坡区华岩镇某某村某社（某组）的宅基地房屋给予货币安置及相应的基本奖励、特殊奖励、签约奖励、搬迁奖励等（补偿计算方式基于九龙坡府发〔2021〕15号文件）。

　　另查明，2024年11月12日，九龙坡区政府对《重庆市九龙坡区集体土地征收补偿安置实施办法》进行修订，印发《重庆市九龙坡区人民政府关于印发重庆市九龙坡区集体土地征收补偿安置实施办法（修订）的通知》（九龙坡府〔2024〕19号），原《重庆市九龙坡区人民政府关于印发重庆市九龙坡区集体土地征收补偿安置实施办法的通知》（九龙坡府发〔2021〕15号）同时废止。

　　原审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第二项的规定，雷某明等人认为九龙坡区政府不履行被征地人员安置补偿职责，申请行政复议，重庆市政府具有作出行政复议决定的法定职责。重庆市政府在收到雷某明等人提交的行政复议申请后，依法受理，经过审查、听取雷某明等人意见后，在法定期限内作出行政复议决定送达双方当事人，程序合法。

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条第一款规定，县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。第三十一条规定，征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。本案中，雷某明等人因对补偿标准有异议而与征地实施部门未达成协议。雷某明等人提交《货币安置申请书》和申请行政复议之时，案涉项目征地批复尚未获得批准，九龙坡区政府尚未发布征收土地公告，雷某明等人房屋尚未纳入征地批文的征收范围内，尚未达到作出安置补偿决定的条件。因此，九龙坡区政府不具有对雷某明等人进行安置补偿或作出安置补偿决定的法定职责。九龙坡区政府作出《答复》告知雷某明等人相关情况，重庆市政府作出复议决定驳回雷某明等人复议请求，符合法律规定。

　　综上，案涉项目征地批复尚未获得，雷某明等人认为九龙坡区政府应对其履行安置补偿职责没有法律依据，其起诉理由不能成立，故诉讼请求不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回雷某明等人的诉讼请求。

　　雷某明等人上诉称，即便现阶段案涉项目未取得征地批复，九龙坡区政府亦可以根据协议书约定履行补偿职责。雷某明等人并非执意要求九龙坡区政府作出征地补偿安置决定，而是请求九龙坡区政府根据九龙坡府发〔2021〕15号文件给予货币安置及相应奖励。九龙坡区政府可以与雷某明等人签订补偿协议，并非需要作出征地补偿安置决定。是否获取征地批准文件并非签订补偿协议的前置条件，现阶段其他被征收人已经签订了补偿协议。九龙坡区政府已经针对雷某明等人的申请进行实体答复，故重庆市政府和一审法院不应当回避审理争议焦点。该案不应当再适用《关于征收集体土地的预公告》的作出时间（2024年12月11日）来确定征收时点及补偿方式。与雷某明等人同一小组的被征收人均按照渝府发〔2021〕14号、九龙坡府发〔2021〕15号文件的规定获得补偿，根据公平原则，九龙坡区政府亦应当按照上述文件予以补偿。综上，原审法院认定事实不清，法律适用错误。请求撤销一审判决，并将该案发回重审。

　　九龙坡区政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

　　重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

　　原审法院认定事实，有双方当事人当庭陈述，及经庭审质证的《自愿申请提前搬迁过渡协议书》《重庆市九龙坡区人民政府关于印发重庆市九龙坡区集体土地征收补偿安置实施办法（修订）的通知》（九龙坡府〔2024〕19号）《重庆市九龙坡区人民政府关于印发重庆市九龙坡区集体土地征收补偿安置实施办法的通知》（九龙坡府发〔2021〕15号）《关于征收集体土地的预公告》（九龙坡府征地预公告〔2024〕4号）及公示照片、《关于征地补偿安置实施方案的公告》（九龙坡府征地方案公告〔2024〕7号）及公示照片、《货币安置申请书》《关于雷某容等3人〈货币安置申请书〉的答复》《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复书》《延期审理通知书》、听取意见记录、《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕470号）及相关邮寄凭证等证据在卷为据。

　　原审前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与原审法院无异。

　　本院认为，雷某明等人向一审法院提起的诉讼请求为：1.请求撤销重庆市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕470号）；2.请求撤销九龙坡区政府作出的《关于雷某容等3人〈货币安置申请书〉的答复》；3.请求责令九龙坡区政府对雷某明等人位于重庆市九龙坡区华岩镇某某村某社（某组）的宅基地房屋给予货币安置及相应的基本奖励、特殊奖励、签约奖励、搬迁奖励等（补偿计算方式基于九龙坡府发〔2021〕15号文件）。雷某明等人提起涉案诉讼系请求九龙坡区政府履行补偿安置职责。原审法院行政判决中将案由表述为“撤销答复”不规范，该撤销之诉表述系源于当事人诉讼请求的救济意图进行归纳阐述，其案由表述与《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》将“行政行为”类型确立为行政案件案由核心要素的原则相悖。依据该规定，基于案件所涉具体事实和诉讼请求，并结合当事人拟请行政机关作出特定授益“行政行为”的终极目的考量，本院现将本案案由重新确定为“履行集体土地征收补偿安置职责”。

　　原审法院认定九龙坡区政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条、第三十二条的规定，负有对本行政区域的集体土地征收事项补偿安置职能，重庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条的规定，具有行政复议审理职能，各方当事人对此并无异议，本院对此予以确认。

　　履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该行政义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作成的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所拒绝，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即使当事人诉请之中有提出撤销行政机关拒绝答复行政行为的意思表示，也仅为附带请求撤销拒绝答复行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求为共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。如果此时原告仅仅提出撤销行政机关的拒绝答复行政行为，而没有提出履行法定职责的诉请，则此为“孤独撤销之诉”而形成跛足之诉，缺失履行法定职责诉讼应有的完整性。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政协议及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。本案中，雷某明等人一审请求九龙坡区政府履行集体土地征收补偿安置职责系依据《中华人民共和国土地管理法》等规定，而该法律第四十五条第一款规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”，第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”，第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”本案中，雷某明等人举示《自愿申请提前搬迁过渡协议书》等证据不能实现其证明目的，目前尚无证据证明涉案房屋获得土地征收批准文件，故提起的履行法定职责之诉未能提供足够事实根据，尚不具有拟请行政机关作出特定“行政行为”的请求权基础，其请求作出征地补偿安置决定的时机尚不成熟，九龙坡区政府不负有作出积极作为的行政义务。根据前述法律法规规定，县级以上地方人民政府可以依职权作出征收决定并组织实施，并未规定可以依当事人申请作出征收决定予以实施，即法律并未赋予公民个人可以通过申请发动公权力而请求行政机关作出征收行政行为的相关内容。另外，九龙坡区政府已经作出征收集体土地的预公告，雷某明等人可以基于自愿公平协商一致原则与征地实施机构达成附条件行政协议，待征收决定作出之后兑现履行；当然也可以选择待征收决定作出之后，依法请求行政机关通过发动公权力方式来保障主观公权利的实现。

　　综上，雷某明等人请求九龙坡区政府履行补偿安置职责的时机尚不成熟，其不具有请求履行职责的正当理由，九龙坡区政府不负有应当履行补偿安置的行政义务。雷某明等人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由雷某明、张某美、雷某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二六年一月三十日

　　书记员 朱美霖

来源：行政法实务