北京市农村集体经营性建设用地入市启示

　　为响应党中央发出的大兴调查研究之风号召，贯彻落实党的二十大关于深化农村土地制度改革部署，第八批南水北调京豫对口协作赴京挂职干部王二宝，对北京市农村集体经营性建设用地入市工作做了一些研究，起草了调研报告，以飨读者。

　　□王二宝

　　党的二十大报告指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。农村集体经营性建设用地（以下简称“集建地”）入市是改革的重要内容，事关乡村振兴、农民切身利益。北京市大兴区作为全国首批33个试点之一，经过多年探索实践，圆满完成集建地改革试点任务，取得积极成效，既释放了土地红利，又为修订《中华人民共和国土地法》提供了大兴经验。近期，笔者通过采取查阅资料、座谈走访、实地查看等方法，对该区集建地入市工作进行了学习考察，形成此调研报告，以期对家乡河南深化农村土地制度改革有所启发。

　　一、入市背景

　　集建地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。集建地与宅基地、公益性公共设施用地同属农村的集体建设用地，因其可以通过国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，被业内人士称为“万能用地”。

　　大兴区集建地入市要追溯至北京市城乡结合部改造。1980年代后，京郊“村村点火、户户冒烟”的村级工业大院发展模式一度盛行。以西红门镇为例，该镇共有27个村，村村都有工业大院，占地15000亩，聚集企业5700多家，95%是散乱污企业，基本不纳税。这种过度、粗放、低效的土地利用模式，被称为“瓦片”经济，虽然给村民带来了一些收益，但在城乡面貌、社会管理等方面带来诸多问题。2011年6月，北京市确定大兴区西红门镇为城乡结合部整体改造试点，西红门镇按照“不拆不建、拆后还绿”的要求和“拆5还1”的标准，对辖区内工业大院进行土地整治和产业升级，整治后共拆除腾退土地10平方公里，其中八成还绿、两成开发，为后续全国集建地入市改革试点打下基础。

　　到2015年2月，国家开展集建地入市改革试点，大兴区被确定为北京市唯一试点。经过8年实践，该区形成了“镇级统筹、区级调控”的大兴模式，被自然资源部确定为“特大城市和发达地区的典型案例”。大兴区共有集建地4200多宗，为破解集建地分布不均引发的“穷村越穷、富村越富”的问题，综合考虑各村集建地面积、区位、规划用途以及人口等因素，提出“镇级统筹”模式，打破“村自为战”局面，确保辖区各村土地发展权共享、收益平衡。实施区级调控，区政府建立集建地区级调控指标库和资金池，完善管理办法，明确使用方向，统筹全区集建地发展，在更大范围互利共享。

　　目前，大兴区集建地总指标1760公顷，现有近千公顷产业发展空间，可建设符合市、区准入要求的商业、办公、研发、工业、保障性住房等项目，覆盖了二产、三产，使用年限与国有土地等同。可建设100%产业、总部基地、企业独栋、企业职工住房、保障性住房等，满足企业多重用地需求。通过挂牌出让、协议出让等方式入市，可取得集建地不动产登记证。同时，试点工作也存在一些问题。如，因北京城市减量发展政策要求和土地拆除腾退标准高等，集建地入市总体成本较高；新冠疫情三年，影响了集建地入市进度；集建地上公共基础设施建设及管护主体界定不明，镇级维护成本高；受地理位置和产业布局影响，各镇工作开展不平衡，等等。总的来看，集建地入市改革促进了大兴区经济、社会、生态等方面高质量发展。

　　二、主要做法

　　（一）入市准备和土地整理。一是组建镇级联营公司。以各村集体合作社作为股东，把集体土地作价入股，经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后，通过“一次授权、全权委托”，把用地报批、整治开发、拆除腾退、规划建设、入市交易、合同签订、运营管理、收益分配等事项一次性授权给镇级联营公司，全权委托镇级联营公司作为入市实施主体，代行所有者权利。镇级联营公司是集体企业组织，镇政府对联营公司没有隶属关系，对公司决策有指导关系。二是用地审核登记。镇级联营公司分别向区规划、国土、发展改革等主管部门提出规划审批、用地审批、产业政策审批等申请，待取得项目相关审批手续后，报经北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称“区规自分局”）审查，由区政府下达集体建设用地批复，办理集体建设用地登记。三是土地腾退整治。镇级联营公司根据规划编制土地腾退整治实施方案，报经区规自分局审核，由区政府批准实施方案后，由镇级联营公司实施拆除腾退，完成腾退整治并取得土地复垦验收批复后，向区规自分局提出入市申请。通过拆除腾退，既增加了耕地绿地保有量，又实现了产业腾笼换鸟。需注意的是，由于土地及地上建筑物经多次转包，承租户对拆除腾退期望值高，问题多、矛盾多，易发生群体事件，影响工作进度。

　　（二）入市交易。一是地价评估报批。镇级联营公司委托具备资质的评估机构进行评估，经政府审定后确定入市价格。镇级联营公司拟定入市方案，经镇政府初审后，报区规自分局组织发改、住建、生态环境、产业促进中心等相关部门进行联合审查，并出具联席会意见，经区政府批准，核发入市批准文件，及时在市规自土地交易平台公示。二是进行入市交易。采取招标、拍卖、协议出让等方式实现集建地使用权的转让，其中对商业、旅游、娱乐、工业等经营性用地，或同一块地有两个以上用地意向者的，采取招标、拍卖、挂牌方式供地。具体程序为：镇级联营公司委托北京市土地交易市场大兴分市场开展集建地招标、拍卖、挂牌活动，确定中标人（竞得人），签订集体经营性土地使用权出让合同，报区规自分局备案，中标人（竞得人）支付土地价款并缴纳土地增值收益调节金后完成入市。

　　（三）项目建设。具体流程为，由区发改委牵头，为建设单位办理建设项目立项手续；区规自分局会同区园林绿化等部门，共同对设计方案、园林工程、人防工程进行建设项目规划审查；建设单位在区住建委指导下，办理工程招投标、施工许可证、劳务、材料备案等工作；不动产登记主管部门向建设单位核发不动产权属证书。集建地入市后，使用权人可对土地使用权及地上物通过买卖、出资、交换或其他方式进行转让、出租、抵押，实现二级市场上的自由流通。在产业项目中，可合理布局部分人才公寓，总比例不超过项目总规模的49%，有效解决产业园区职工住房问题，减少了通勤时间，缓解了交通压力，促进“产城共建、职住均衡”，形成了大兴区在集建地上招商引资的独特优势。

　　（四）收益分配。大兴区注重深化土地增值收益分配改革，初步形成国家、集体、个人合理分享机制。一是缴纳调节金。根据区位不同、项目不同、入市方式不同，确定联营公司上缴区财政调节金的比例为土地交易总额的8%—18%，统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集建地土地开发、土地整理资金，以及农村经济困难群众的社保补贴和特困救助。二是保证农民收益。镇级联营公司将入市收益扣除项目成本后，按年向各村合作社支付集建地租金。以西红门镇为例，2020年，全镇27个村分红及流转费2.7亿元，分配人口13369人，人均20420元，每年递增5%，持续分红50年。地块上市后，合理设计留地、留物业、留资产和入股经营等方式，形成长期稳定收入。截至目前，全区已有11个镇319个村、10.4万亩集体建设用地入股到镇级联营公司，23万名村级合作社成员受益。三是加强资金监管。将集建地入市收益纳入农村集体资产管理，由镇经管站进行“账款双托管”，分配和使用执行“四议两公开”民主方式，确保资金管理使用安全。

　　三、几点启示

　　一是健全集建地入市配套制度。集建地入市规则还需要完善，尤其在集建地与国有用地“同权同价”上还不成熟，集建地入市还不快，有的企业还有观望心态。需健全配套制度，提升改革的系统性规范性，推动集建地入市改革与产权改革、乡村产业发展、农村社会治理等协同发力。建立健全市场交易规则，完善规划、投资、金融、税收等相关服务制度。合理确定入市土地的规模、时序和节奏，引导产业合理布局，促进美丽乡村建设，避免无序扩张和重复建设。

　　二是完善土地增值收益分配机制。建立健全兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。在保障农民利益的前提下，根据土地用途和区域位置情况，合理确定入市土地增值收益在国家、集体、个人之间的分配比例，实现各方面的综合平衡。处理好短期利益与长远利益的关系，实行货币补偿、入股分红等多种形态的土地收益分配方式，实现资产分配与资本分配相结合，提高土地增值收益分配的长期可靠性。

　　三是建立县乡统筹推进工作机制。构建兼顾公平与效率的集建地入市工作体系，完善乡镇集建地地价评估机制，核算好产业项目用地拆建比例，做好集建地入市资金平衡测算，避免造成土地资源浪费，带来沉重财政负担。充分尊重维护村集体的入市主体地位，摸清各村集建地底数，理顺乡镇与村、村与村、村与户之间的利益关系，确保各村土地发展权共享和收益平衡。在股权配置、拆除腾退、收益分配、营商环境等方面，及时发现解决矛盾问题，维护改革发展红利和区域和谐稳定。

　　四是建立矛盾预警及处置机制。高度关注土地拆除腾退过程中的矛盾纠纷，统一制定矛盾化解工作方案和疏导口径，政法、信访、公安、检察、审判等部门和机关提前介入、协同联动，及时化解矛盾，重点解决好涉法涉诉问题，力争将矛盾化解在萌芽状态。加强对土地租赁方、地上物建设方政策宣讲解读，使其正视拆除腾退与拆迁安置的区别，打消“多建多赔”等错误想法。司法人员、律师等注意对集建地入市实施主体行为进行合法性分析，确保行政行为在法治轨道上运行。

　　五是建立完善全链条监督机制。加强对集建地入市各环节全过程的监督，纪检监察、审计、公安、司法、经管等机关建立健全执纪执法监督制度。纪检监察机关立足职能职责，把监督保障集建地入市改革作为促进乡村振兴、壮大集体经济、维护群众利益的关注点，严肃查处改革过程中不担当、不作为、乱作为，股权分配不公平、入市交易不公开、截留挪用分红资金等侵害集体利益和群众利益的不正之风和腐败问题，以严明的纪法护航深化农村土地制度改革，维护农民财产权益，以乡村振兴高质量发展助推实现中国式现代化。来源：大河网