北京法院裁判：认定被征收人并分配征收补偿款并非人民法院民事诉讼受理范围

　　【裁判要旨】

　　征收补偿协议属于行政协议，非征收补偿协议当事人对协议约定的补偿款主张权利，其实质是对征收补偿协议确定的被征收人存有异议，而被征收人确定是征收部门认定的范围，并非人民法院认定并分配征收补偿款的范围。因此，当事人的起诉不符合《民事诉讼法》第122条（注，该法2023年9月1日修改后，该规定被调整到第123条）第4项规定的条件。

　　【裁判文书】

　　北京市第三中级人民法院

　　民 事 裁 定 书

　　（2023）京03民终21011号

　　上诉人：王某。

　　被上诉人：某商贸公司。

　　被上诉人：某征收办公室。

　　被上诉人：某工贸公司。

　　上诉人王某因与被上诉人某商贸公司、某征收办公室、某工贸公司合同纠纷一案，不服北京市通州区人民法院（2022）京0112民初17530号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法适用二审程序，由审判员独任审理，公开开庭审理了本案。上诉人王某，被上诉人某商贸公司，被上诉人某征收办公室，被上诉人某工贸公司到庭参加诉讼。

　　王某上诉请求：1.撤销一审裁定，发回重审或撤销一审裁定依法判决支持王某的一审全部诉讼请求；2.本案上诉费用由某商贸公司、某征收办公室、某工贸公司负担。事实和理由：一、原审法院适用法律错误。因为本案的主要争议焦点是补偿款归属问题，依据法律规定，该争议属于民事纠纷诉讼范围，且征收部门没有认定其归属的职权。在相关争议各方就被征收房屋产权或称补偿款归属问题民事争议依法解决后，作出征收补偿决定的人民政府依照生效的法律文书，再向权利人发放征收补偿款。（一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，在相关争议各方就被征收房屋产权民事争议依法解决后，作出征收补偿决定的人民政府依照生效的法律文书，向权利人发放征收补偿款，进行安置补偿。附（2019）最高法行申1293号、（2018）最高法行申10271号、（2019）浙行终1860号案例。（二）本案涉及的征收已经作出补偿决定，双方根据法律规定，签订《征收补偿协议书》并进行相关约定符合法律规定。二、本案主要争议焦点是王某依据其与某工贸公司签订的《购房协议书》及《购房补充协议书》请求确认补偿款的民事纠纷，属于民事诉讼。（一）第一项诉讼请求是双方签订的协议而主张的，本身属于民事诉讼请求。（二）第三项诉讼请求也是依据协议书而主张的违约赔偿责任，本身属于民事诉讼请求。（三）第四项诉讼请求也是依据协议书而主张的违约赔偿责任，本身属于民事诉讼请求。（四）第二项诉讼请求是在第一项诉讼请依据双方签订的协议判决获得支持之后，请求支付剩余的补偿款也是属于民事诉讼。（五）当事人对《征收补偿协议书》约定的补偿标准、金额、结算及支付均没有异议，双方主要争议的是依据双方签订的《购房协议书》及《购房补充协议书》补偿款归属的民事纠纷，为避免诉累，节省司法资源，在原审第一项诉讼请求依据双方签订的协议书获得支持之后，请求支付剩余的补偿款。三、本案原审应支持王某的诉讼请求。购房协议未经土地管理部门和房产管理部门批准，依然合法有效。购房协议是双方当事人真实意思表示，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条、第三十九条属于管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。3.关于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“划拨土地使用权转让合同因未经批准应属无效”已删除。4.在无其他法定无效或者未生效情形下，划拨土地使用权转让合同关系应按有效处理，不宜认定为无效或者未生效。5.认定购房协议无效有违诚实信用原则和公平原则，不利于对正常交易秩序和土地使用权流转市场的维护。6.类案检索：（2021）最高法民终445号、（2019）最高法民再235号、（2017）最高法民再87号、（2012）民二终字第26号。某工贸公司转让案涉房屋及土地使用权属于有权处分，购房协议合法有效。购房协议明确约定王某购买的是房屋及土地使用权，土地及房屋拆迁补偿依法依约归王某所有。某工贸公司至今未办理土地证，导致不利因素损失等，此均属于王某预期可得利益损失，某工贸公司应当赔偿。

　　某商贸公司、某征收办公室、某工贸公司辩称：同意一审裁定，不同意王某的上诉请求、事实及理由。

　　王某向一审法院起诉请求：1.判令案涉被征收房屋补偿款44584349元全部归王某所有；2.判令某征收办公室给付王某剩余拆迁补偿款24584349元；3.判令某商贸公司、某工贸公司赔偿王某损失24072617元（其中，某商贸公司和某工贸公司未履行办理国有土地使用权属证义务，导致土地使用权价值进行20%不利因素修正损失9581025元；某商贸公司和某工贸公司未履行办理土地出让手续，导致按照划拨状态下被征收房屋价值进行评估扣除的政府土地出让收益损失14491592元）；4.判令某商贸公司、某工贸公司赔偿王某因某征收办公室未支付剩余补偿款24584349元的利息损失（以24584349元为基数，自2018年10月18日起至2019年8月19日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率1年期计算；自2019年8月20日起至实际给付之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的1年期贷款市场报价利率计算，暂计至2022年5月31日为3672663元）；5.本案诉讼费由某商贸公司、某征收办公室、某工贸公司承担。

　　某商贸公司向一审法院提出反诉请求：确认《×××周边棚户区改造项目（×××村域范围内及某公司）国有土地上非住宅房屋征收补偿协议书》（以下简称《征收补偿协议书》）土地使用权总价38324101元及证载399.5平方米A类房屋重置补偿款375407元，合计38699508元归某商贸公司所有。

　　一审法院经审理查明：1974年，某供销合作总社（以下简称某供销合作总社，当时名称为某供销合作总社）申请在×××村占用耕地5亩。

　　1974年8月12日，北京市×××国家建设征用土地登记表载明，经批准征地，用地单位为×××供销社小神庙门市部，用地面积为5亩，用地性质为其他非生产用地。

　　1974年8月26日，北京市×××革命委员会给某供销合作总社出具批复，内容为：“你社报来关于×××供销社畜牧场大队供销门市部和原发电厂供销门市部合并一处，迁建于造纸厂的南墙外，需征购畜牧场大队非耕地五亩。经研究同意。请与有关部门办理征地手续。”

　　1991年2月11日，北京市房地产管理局给某供销合作总社出具房屋所有权证（编号为：×××），所有权人××××××，所有权性质为集体所有，房屋坐落为××××××旁门南侧，房屋26间，建筑面积为399.5平方米。

　　2001年5月31日，某供销合作总社出具“关于盘活电厂分销店的批复”，内容为：“某工贸公司：你单位报来盘活电厂分销店的请示收悉。经研究批复如下：一、同意将你单位所属电厂分销店出让给个人。二、出让王某个人，由于受让方系单位职工，必须连资产一起让本人与单位解除劳动关系，考虑到该人为你单位员工，可以在价格上给予优惠，以22万元出让，但最低不得低于20万元。三、一切过户手续由受让方办理，费用由受让方承担，现经营的损失也由受让方承担，要在协议明确规定。四、盘活资金按区社下达的文件规定办理。”

　　2001年6月5日，某工贸公司出具文件处理单，处理“关于盘活电厂分销店的批复”，拟办意见为“请王主任阅批。”

　　2001年6月，某工贸公司（甲方）与王某（乙方）签订《购房协议书》，约定：“一、乙方向甲方购买地处×××旁门南侧，所属某工贸公司电厂分销店，门市面积12间，241平方米，库房7间建筑面积79.3平方米，总建筑面积为320.4平方米。产权及设施同时包括甲方买断乙方个人工龄，总金额壹拾捌万元……七、此次售出产权后，一切法律责任甲方不予负责。八、乙方购买产权后如国家占地拆迁，一切补偿归乙方所有。九、此产权为一次性购买，以后甲方如违约，收回产权甲方按乙方实际投资及损失金额补偿……”后王某付清18万元款项，某工贸公司给王某开具往来项目为“房款”的18万元的发票（编号为×××），王某自某工贸公司离职。

　　2001年6月11日，某工贸公司、王某作为申请人向北京市×××公证处申请公证双方签订的《购房协议书》。同日，北京市×××公证处出具×××公证书，对《购房协议书》合法性进行了公证。

　　2001年8月16日，某工贸公司（甲方）与王某（乙方）签订了《购房补充协议书》。约定：“甲、乙双方于2001年六月十一日签订购房协议书因该协议书对土地使用权未做明确规定，房屋建筑面积与房产所有权证不符，特作如下补充。一、土地在未办理过户转移手续前，全部使用权归乙方所有，甲方不得干涉。二、乙方购买×××旁门南侧，所属某工贸公司电厂分销店，房屋产权证建筑面积为399.5平方米，购房协议书签订建筑面积320.4平方米，差额79.1平方米，此次补充协议将建筑面积399.5平方米建筑面积全部归乙方所有，一切权责依据购房协议书。此购房补充协议书与原购房协议书具有同等法律效力。”

　　2002年4月10日，某工贸公司出具《盘活资产证明》，内容为：“我公司为盘活资产，将我公司所属电厂分销店出售给本公司职工王某，出售分销店土地面积为2950平方米，建筑面积为399.5平方米，具体位置在×××旁门南侧。”

　　2002年7月10日，某供销合作总社出具《某供销合作总社关于组建“某商贸公司”的决定》，内容包括：“三、隶属关系。某商贸公司直属区社，公司经理直接对党委负责并报告工作。四、组建范围……3.其他形式的6个单位，北京某工贸公司……五、机构设置：某商贸公司成立以后，撤销现有18个企业的行政设置……九、接交内容……3.各种合同：企业对内对外签订的进货合同、承包合同、房地产及证照的租赁合同、劳动合同、保险合同、水电费等公用事业服务及收费合同等等。十、新公司正式运营时间，从2002年8月1日起，某商贸公司正式对外办公。”

　　2018年7月28日，北京大地盛业房地产土地评估有限公司出具《×××周边棚户区改造项目某商贸公司-王某国有土地上非住宅房屋征收项目评估报告》，评估报告中土地相关登记情况，土地登记文件：北京市×××国家建设征用土地登记表，批准单位：北京市×××革命委员会，批准日期：1974年8月26日，用地单位：×××供销社×××门市部，用地地点：×××大队村后，用地面积：其他非生产用地5亩（折合3333.35平方米），规划建筑项目：×××门市部、化肥库。房屋所有权证登记情况，房屋所有权证号：×××，填发日期：1991年2月11日，房屋所有权人：××××××，房屋坐落：×××旁门南侧，证载房屋用途：商业，证载建筑面积（㎡）：399.5。房地认定情况，被征收单位：某商贸公司-王某，座落：×××旁门南侧，认定土地用途：商业，认定房屋用途：商业，认定土地面积（㎡）：3360，认定A类房屋建筑面积（㎡）：399.5。不利因素修正：北京×**旁门南侧某商贸公司-王某所拥有的现状商业用地未取得国有土地使用权属文件，仅持有国有土地使用证明文件（《北京市×××国家建设征用土地登记表》），故本次评估需对被征收房屋所使用的土地使用权价值进行20%的不利因素修正。修正后的土地使用权楼面单价=34915×（1-20%）=27932元/平方米。土地使用权总价=27932元/平方米×1372.05平方米=38324101元。确定政府土地出让收益单价：商业用途政府土地出让收益按照政府审定楼面熟地价的25%确定，政府土地出让收益单价=设定出让状态下的楼面熟地单价×25%=42249×25%=10562元/平方米。……估价结果，……设定土地使用权类型为划拨……被征收房屋评估补偿总价值40730752元，其中：1、土地使用权价值38324101元，2、A类和B类房屋重置成新价1371597元，3、装修、设备及附属物价值1035054元。

　　2018年9月10日，某征收办公室（甲方）与某商贸公司（乙方一）、王某（乙方二）签订《征收补偿协议书》，约定：“第一条被征收人房屋及土地情况，乙方房屋及土地坐落于×××院旁门南侧，认定A类建筑面积399.5平方米，认定国有土地面积3360平方米……第二条补偿方式，甲乙双方同意，甲方对乙方房屋征收采取货币补偿方式。第三条货币补偿、补助总款。1、根据……甲方征收乙方房屋应支付给乙方的被征收房屋价值40730752.00元，其中，土地使用权总价38324101.00元；房屋重置成新价1371597.00元；房屋装修、设备、附属物补偿1035054.00元……3、以上各项补偿、奖励及补助费合计44584349.00元……第五条货币补偿款的结算及支付……1.1鉴于被征收房屋由乙方二实际占有使用，且乙方二与第三方签有房屋租赁协议，同时乙方二在此长期生活居住，为解决乙方二腾退房屋的实际困难，甲方在收到乙方二交来的《房屋腾空证明》及开具的符合国家要求的合法正式发票后，组织召开放款审批会，甲方应于放款审批会审批通过后3个工作日内，向乙方二先行支付部分款项人民币2000万元。1.2因乙方一和乙方二就被征收房屋的征收补偿问题尚存在争议，甲方暂缓发放其余的货币补偿款。待乙方一和乙方二就相关补偿事宜协商达成的一致意见或通过法院判决书、调解书、公证文书等生效的司法文书确定最终结果后，甲方根据生效司法文书确定的结果将其余货币补偿款分别支付给乙方一、乙方二……”此外，《征收补偿协议书》还约定了其他内容。

　　《征收补偿协议书》签订后，某征收办公室公室已经支付王某补偿款2000万元。

　　2019年，就同一事宜王某以房屋拆迁安置补偿合同纠纷将某商贸公司、某征收办公室、某工贸公司诉至法院，要求确认《补偿协议书》中的拆迁补偿款由其独自享有；某商贸公司配合王某要求某征收办公室向王某发放拆迁补偿款24584349元，如不发放，则支付相应利息损失。2020年1月20日，法院作出（2019）京0112民初8548号民事裁定书，裁定：一、驳回王某的起诉；二、驳回某商贸公司的反诉。在该案中，法院认为，关于涉案土地使用权的取得方式，王某及某工贸公司所举证据均不能有效证明己方观点。鉴于涉案土地取得年代久远，法院亦未能查证涉案土地使用权的取得方式，现有证据亦不能确定涉案土地使用权人已经依法变更为某单位或者个人，故本案涉案土地使用权存在争议。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。故本案纠纷不属于人民法院管辖范围。

　　后王某向北京市×××人民政府提出处理×××旁门南侧土地的使用权争议，2022年4月25日，区政府出具《土地权属争议案件不予受理决定书》（×××），内容如下：王某：您提出的与某商贸公司就×××旁门南侧土地的使用权争议一案，经核查，该地块在2001年6月11日至2018年9月10日期间，土地使用权未登记。同时，1974年8月26日经北京市×××革命委员会批复（×××）同意，确认土地使用权人为×××供销社，后无其他县级以上人民政府批准土地变更、转让的材料。土地使用权主体明确，无争议。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列案件不作为争议案件受理：（五）其他不作为土地权属争议的案件。”以及《北京市土地权属争议调查处理办法》第十四条“下列情况不属于土地权属争议案件受理范围：（五）已经区（县）以上人民政府确定土地权属或者取得土地权利证书的。”因此，您申请的事项不属于土地权属争议案件受理范围。现决定不予受理，特此告知。

　　一审法院经审查认为：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十二条规定：“起诉必须符合下列条件：……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……（六）其他行政协议。”本案中，双方的主要争议焦点为《征收补偿协议书》约定的补偿款归属问题，该协议的签署主体为某征收办公室与王某、某商贸公司，性质属于行政协议。针对该协议，王某主张所有的补偿款归其所有，并要求某征收办公室向其支付剩余补偿款，某商贸公司则主张补偿款中的38699508元归其所有。虽然王某的诉求中有要求某商贸公司、某工贸公司赔偿损失，但赔偿损失的主张需以《征收补偿协议书》中约定的补偿款归属确定完毕为基础，不宜单独处理。本反诉实质指向的是确定到底谁为被征收人，而确定被征收人是征收部门在签署征收补偿协议书前依据相关规定和政策予以认定的事项，而非将有争议的主体均列为被征收人，由法院认定并分配征收补偿款，故本案并非民事诉讼受理范围。

　　综上所述，王某的起诉、某商贸公司的反诉均应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十条第（四）项、第一百五十七条第一款第（三）项规定，裁定：一、驳回王某的起诉；二、驳回某商贸公司的反诉。

　　二审中，当事人未提交新证据。

　　本院对一审查明的事实予以确认。

　　本院认为，起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……（六）其他行政协议。”本案中，双方的主要争议焦点为《征收补偿协议书》约定的补偿款归属问题，该协议的签署主体为某征收办公室与王某、某商贸公司，性质属于行政协议。现王某依据该协议，主张所有的补偿款归其所有，要求某征收办公室向其支付剩余补偿款，并赔偿其相应损失。但本案的实质系被征收人的确定问题，而被征收人确定是征收部门认定的范围，而非由法院认定被征收人并分配征收补偿款的范围，且赔偿损失的主张需以补偿款归属确定完毕为基础，亦不宜在本案中单独处理，故一审法院据此裁定驳回王某起诉，并无不当，本院予以确认。王某上诉主张依据不足，本院均不予采信。

　　综上所述，王某的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第一项、第一百七十八条规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 员 高　贵

　　二〇二四年一月二十九日

　　法官助理 华　珍

　　法官助理 樊思迪

　　书 记 员 刘怡然

　　来源：行政法实务