山东高院裁判：限期拆迁告知书的可诉性及合法性

　　【裁判要旨】

　　1.限期拆迁告知书的可诉性

　　行政机关作出限期拆迁告知书之后，未再作出强制拆除决定，便直接实施了强制拆除行为。该限期拆迁告知书实际上已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生实际影响，属于可诉行政行为。

　　2. 限期拆迁告知书的合法性

　　行政机关作出限期拆迁告知书之前，未与被拆迁人签订补偿协议，未支付相关补偿费用，亦未告知相关权利和救济渠道。该限期拆迁告知书作出程序违法，依法应予撤销。

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）鲁行终331号

　　上诉人（原审被告）齐河县人民政府，住所地山东省德州市齐河县。

　　法定代表人陈某春。

　　上诉人（原审被告）齐河县马集镇人民政府，住所地山东省德州市齐河县。

　　法定代表人张某强。

　　委托代理人陈西阳，山东唐景律师事务所律师。

　　委托代理人王美伟，山东唐景律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）顾某水，男，1953年9月26日出生，汉族，住山东省德州市齐河县。

　　上诉人齐河县人民政府、齐河县马集镇人民政府因与被上诉人顾某水责令限期搬迁行为一案，不服德州市中级人民法院（2023）鲁14行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，原告顾某水于山东省**镇**道**村拥有合法宅基地及房屋一处。2020年4月30日，齐河县人民政府成立济南绕城高速公路二环线西环段工程建设领导小组。2020年9月30日，齐河县人民政府发布齐征启公告〔2020〕14号《齐河县人民政府土地征收启动公告》，载明拟征收土地的位置范围为北起刘桥镇高庄村，南到**镇**村，涉及的农村集体经济组织中包括**村。2021年5月6日，齐河县人民政府发布《关于顾道口村拟征收土地补偿安置公告》，载明“本次征收土地位于**镇**道**村境内，……”2021年11月26日，齐河县人民政府发布2021年第9号《齐河县人民政府征收土地公告》，载明“地块十四：位于**镇**村、王厅村，及马集镇石拐村、东侯村、北方寺村、娄集村、南方寺村、杨孟村、顾道口村、东张村，……”2022年9月14日，齐河县济南绕城高速公路二环线西环段工程建设领导小组和齐河县马集镇人民政府向原告顾某水作出《限期搬迁告知书》，要求原告顾某水自收到通知之日起五日内自行将房屋及地上附属物予以腾空、搬迁、清除，逾期未搬迁，将对原告顾某水的房屋实施强制搬迁，以保障大西环项目顺利实施，届时对原告顾某水造成的损失由其自行承担。2022年9月19日，原告顾某水的房屋被强制拆除。2022年10月9日，在未与顾某水协商一致的情况下，相关补偿费用打至顾某水银行账户。2022年11月11日，顾某水提起本案诉讼。2023年3月24日，顾某水诉齐河县马集镇人民政府强制拆除房屋一案在齐河县人民法院立案审理。

　　原审法院认为，首先，关于被告主体是否适格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，案涉《限期拆迁告知书》由齐河县济南绕城高速公路二环线西环段工程建设领导小组和马集镇人民政府共同作出，而齐河县济南绕城高速公路二环线西环段工程建设领导小组为齐河县人民政府组建，其不具有独立承担法律责任的能力，相应责任应由齐河县人民政府承担，故齐河县人民政府和马集镇人民政府均系本案适格被告。其次，关于案涉《限期拆迁告知书》是否具有可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此可知，可诉行政行为应当是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。一般而言，限期拆迁的通知行为属于程序性告知行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于可诉讼或可复议的行政行为，对当事人产生直接影响的是后续作出的强制拆除决定等行为。但本案中，案涉《限期拆迁告知书》的主要内容虽然为责令原告顾某水限期拆除房屋及地上附属物，但行政机关作出案涉《限期拆迁告知书》后并未再作出强制拆除决定，便直接实施了强制拆除行为，案涉《限期拆迁告知书》实际上已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生了实际影响，属于可诉行政行为。再次，关于案涉《限期拆迁告知书》是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第四款规定：“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”因此，有征收必有补偿，无补偿则无征收。行政机关实施征收行为应当遵循“先补偿、后拆迁”原则，必须对被征收人给予及时公平补偿，如无法就补偿达成一致，也应依法推进补偿进程。案涉《限期拆迁告知书》要求原告顾某水限期搬迁，但在此之前行政机关并未与顾某水签订补偿协议，也未提前将相关补偿费用支付给顾某水，案涉《限期拆迁告知书》实质是以行政强制决定推动拆迁进程，违反上述法律规定。同时，《山东省行政程序规定》第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”据此，行政机关在作出对行政相对人不利的决定之前，应当告知行政相对人相关权利，并应当听取行政相对人的陈述和申辩。本案中，案涉《限期拆迁告知书》作出之前，并未告知原告顾某水的相关权利和不服该告知书时的救济权利和渠道，故案涉《限期拆迁告知书》作出程序违法。综上，案涉《限期拆迁告知书》违反法律规定，作出程序违法，依法应予撤销。综上所述，原告诉讼请求成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销齐河县人民政府组建的齐河县济南绕城高速公路二环线西环段工程建设领导小组和齐河县马集镇人民政府2022年9月14日共同作出的《限期拆迁告知书》。案件受理费50元，由被告齐河县人民政府、齐河县马集镇人民政府共同负担。

　　上诉人不服原审法院判决提起上诉，请求撤销德州市中级人民法院（2023）鲁14行初7号行政判决，驳回被上诉人起诉。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：一审法院关于案涉《限期拆迁告知书》具有可诉性的认定错误。可诉行政行为应当是对公民、法人或者其他组织的合法权益(权利义务)产生实质影响的行为。案涉《限期拆迁告知书》系过征收过程中的通知性行为，属于程序性告知行为，并未实质性减损被上诉人的权利和增加其义务，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不产生行政行为的后果，不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为。本案中，对被上诉人合法权益产生直接影响的是后续的强制拆除决定行为，并非案涉限期拆迁告知行为，强制拆除和限期拆迁系两个独立的行为，不具有直接的等同性。涉案房屋已实际拆除，限期搬迁对被上诉人已无实质意义，不具有可撤销的内容，而且被上诉人于2023年3月24日对其权利义务产生实际影响的强制拆除行为起诉立案。

　　被上诉人顾某水未提交书面答辩意见。

　　各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

　　本院认为，本案审理的焦点问题是案涉《限期拆迁告知书》是否具有应当撤销的法定情形。根据诉讼各方提供的证据，原审法院查明相关案件事实，行政机关作出案涉《限期拆迁告知书》之后，未再作出强制拆除决定，便直接实施了强制拆除行为。原审法院认为，案涉《限期拆迁告知书》实际上已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生了实际影响，属于可诉行政行为，并无不当。同时，行政机关作出案涉《限期拆迁告知书》之前，并未与被上诉人签订补偿协议，未提前将相关补偿费用支付给被上诉人，亦未告知被上诉人相关权利和救济渠道。原审法院认为，案涉《限期拆迁告知书》违反法律规定，作出程序违法，依法应予撤销，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人齐河县人民政府、齐河县马集镇人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 王修晖

　　审判员 蒋炎焱

　　审判员 任　权

　　二〇二三年七月十三日

　　书记员 杨慧聪

　　来源：行政法实务