未建房的土地价值应予补偿吗？

　　裁判要点

　　涉案土地原属国有划拨用地，1993年原生产资料公司与吴某某签订《企业职工集资建房协议》，将涉案2.8分土地规划由吴某某建房使用。上世纪90年代单位为解决职工住房困难将部分土地分予职工建房，具有一定社会福利性质。吴某某合法占有使用涉案土地，征收时应当予以合理补偿

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）最高法行再192号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吴某某，女，1969年11月15日出生，汉族，住山西省运城市盐湖区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省运城市人民政府。住所地：山西省运城市盐湖区。

　　法定代表人：储祥好，市长。委托诉讼代理人：任添。

　　委托诉讼代理人：杨九兴。

　　再审申请人吴某某因诉被申请人山西省运城市人民政府（以下简称运城市政府）行政补偿一案，不服山西省高级人民法院（2022）晋行终483号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年6月27日作出（2023）最高法行申1508号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　山西省临汾市中级人民法院（2022）晋10行初40号行政判决查明，吴某某系山西省原运城地区生产资料服务公司（以下简称原生产资料公司）的职工。1986年3月11日，山西省原运城地区物资局将部分土地划拨给原生产资料公司。1993年6月18日，原生产资料公司与吴某某签订《企业职工集资建房协议》，该协议约定:“一、地皮所有权归公司所有，土地使用税由公司交纳。建房一切费用全部由职工个人负担。二、建房职工对所建房享有使用权、继承权，但不得转让和出卖。如确因本人工作调外地，需转让和出卖时，只能在本公司范围内转让和出卖。具体问题由买卖双方协商，之后，由公司办理有关手续……。五、1993年12月31日前主房未盖者，地皮收回，填地等费用由职工个人负担。”吴某某取得涉案2.8分土地后修建院基围墙，但未建房。吴某某亦未获得涉案土地的国有土地使用权证，未缴纳过土地出让金。2013年4月27日，运城市政府发布《关于圣惠旧城区改建和基础设施建设房屋征收的公告》（以下简称《房屋征收公告》）及《圣惠旧城区改建和基础设施建设房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）。2018年10月15日，山西省运城市圣惠新区建设管理中心作出圣惠新区发〔2018〕15号《运城市人民路学校新校建设项目房屋征收补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）,在《实施细则》附件二中附属设施补偿标准中14规定，砖围墙（水泥抹面为每平方米100元）。山西金汇丰房地产评估有限公司于2018年10月30日针对吴某某作出房屋征收评估明细表，评估名称为石砌围墙，数量为190.80平方米，单价为100元，成新率为90%，评估值为17172元。2018年11月29日，运城市政府对吴某某石砌围墙进行现场勘查，勘查结果为（12×2+9.2×2）×3×1.5。吴某某未签字确认。2019年5月14日，运城市政府作出运土收储字（2019）9号国有土地使用权收回通知，收回阜财路以东，货场东路西线以西，海光街以北，卧云街以南中的34.91亩国有土地使用权，纳入政府土地储备库。2021年6月23日，吴某某提起行政诉讼，请求依法判令运城市政府按2021年运城市政府规定的拆迁补偿标准，限期向其支付征地拆迁补偿款47万元（以实际计算为准）。山西省临汾市中级人民法院于2021年9月28日作出（2021）晋10行初87号行政判决，责令运城市政府于判决生效后60日内针对吴某某院基被收回的事项作出书面补偿决定。双方收到该判决书后均未上诉。

　　2021年12月22日，运城市政府作出《运城市人民政府征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定》），对吴某某补偿17172元。吴某某不服，提起本案诉讼，请求撤销《征收补偿决定》，判令运城市政府按《征收补偿决定》作出时涉案院基及地基同类房地产市场评估价格给予补偿。山西省临汾市中级人民法院（2022）晋10行初40号行政判决认为，吴某某在原生产资料公司将涉案2.8分土地规划为其使用后，仅在该块土地上投资建设了部分地基围墙，并未加盖能够满足生活居住条件的房屋。对于吴某某所投资建造的部分，运城市政府依据评估公司的评估结果参考《实施细则》中对围墙的补偿标准对吴某某予以补偿，已经对其所造成的损失予以补偿，运城市政府作出的《征收补偿决定》并无不当。涉案土地系原生产资料公司国有划拨土地，为了照顾职工生活划拨给吴某某使用，但约定地皮所有权归公司所有，吴某某主张运城市政府应按照市场价格补偿地基的主张缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴某某的诉讼请求。吴某某不服，提出上诉。山西省高级人民法院（2022）晋行终483号行政判决认为,吴某某在涉案划拨土地上进行了地基石砌围墙建设，运城市政府收回涉案划拨土地时，应当对涉案地基、围墙给予相应补偿。运城市政府参考《实施细则》确定的补偿标准，根据评估公司的评估结果，作出《征收补偿决定》，并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　吴某某申请再审称，再审申请人从1993年开始对涉案院基合法占有并投资建设，具有信赖利益，应当得到保障；被申请人应当按照被收回国有土地的性质、用途、区位等，以作出《征收补偿决定》之日的市场评估价格给予补偿。请求依法支持再审申请人的再审请求。运城市政府答辩称，涉案国有土地使用权人为原生产资料公司，该公司破产时运城市政府未收回企业所使用的划拨土地，并未认可再审申请人所占土地的合法性；自涉案院基规划让再审申请人建房至被征收时，再审申请人只是进行了地基石砌围墙建设，并没有实际建房，一、二审行政判决已经充分保护了再审申请人的合法权益；再审申请人并非涉案国有土地使用权人，无权要求被申请人按照被征收国有土地的性质、用途、区位等给予补偿。请求驳回吴某某的再审申请。

　　本院再审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制作补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案中，涉案土地原属国有划拨用地，1993年原生产资料公司与吴某某签订《企业职工集资建房协议》，将涉案2.8分土地规划由吴某某建房使用。上世纪90年代单位为解决职工住房困难将部分土地分予职工建房，具有一定社会福利性质。吴某某合法占有使用涉案土地，征收时应当予以合理补偿。根据《征收补偿方案》及《实施细则》规定的涉案补偿标准和其他已建房户的实际补偿情况看，涉案项目的补偿标准实际上包含房屋及其分摊土地使用权价值，且本案同时获得土地的其他已建房户的补偿实际亦包含土地价值。据此，吴某某未建房的土地价值亦应予以补偿。涉案土地为2.8分即186.67平方米，《征收补偿决定》认定地基石砌围墙建设面积为190.80平方米，从有利于当事人原则和尊重政府处理意见考虑，本院认定据以补偿的土地面积为190.80平方米。按照《实施细则》第九条房屋货币补偿标准，可以认定“小院的补偿标准每平方米3700元包含房屋及其分摊土地使用权价值”，即3700元/㎡实质包括房屋及其分摊土地价值；其中1250元/㎡为建设房屋成本。由此，酌定建设房屋相应所占土地价值为3700元/㎡-1250元/㎡=2450元/㎡，涉案土地价值即应为2450元/㎡×190.80平方米=467460元。运城市政府客观上存在迟延支付土地价值部分补偿款问题，但其迟延支付的主要原因在于对土地价值是否属于补偿范围未予考虑，而并非故意拖延，故本院不支持另外判处利息损失。基于此，吴某某涉案征收补偿款额具体为：467460元（土地价值）+17172元（砖墙成本）=484632元。综上，运城市政府仅对再审申请人院基围墙成本予以补偿，未对其所涉土地价值予以补偿，作出《征收补偿决定》，认定事实错误。再审申请人主张按照《征收补偿决定》作出时涉案院基同类房地产市场评估价格给予补偿，具有事实根据和法律依据。一审法院判决驳回其诉讼请求，二审法院予以维持，显属不当，依法应予撤销。

　　依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：

　　一、撤销山西省高级人民法院（2022）晋行终483号行政判决；

　　二、撤销山西省临汾市中级人民法院（2022）晋10行初40号行政判决；

　　三、变更山西省运城市人民政府于2021年12月22日作出的《运城市人民政府征收补偿决定书》“采用货币补偿方式对被征收人吴某某进行补偿，补偿金额为人民币17172元”为“采用货币补偿方式对被征收人吴某某进行补偿，补偿金额为人民币484632元”。

　　一、二审案件受理费共计100元，由山西省运城市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 王晓滨

　　审 判 员 朱宏伟

　　审 判 员 韩锦霞

　　二〇二四年十二月三日

　　法官助理 许建刚

　　书 记 员 余艺苑

　　来源：行政执法与行政审判

　　来源：行政诉讼与行政合规研究