听证权利告知当日进行案件集体讨论和审批，违反了先听证后处罚的法定程序

　　裁判要点

　　行政处罚法规定，行政机关拟作出没收较大数额违法所得或者没收较大价值非法财物的行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依法作出决定。本案中，行政机关依法告知了行政相对人享有要求听证的权利，并依行政相对人的申请依法举行了听证，但是在告知听证权利的当日即已进行了案件集体讨论，并进行处罚的审批，也就是说行政机关在听证前即已经确定了处罚结果，其处罚决定并未考虑听证意见，行政机关的行政行为违反了行政处罚法规定的先听证后处罚的法定程序。

　　行政诉讼法规定，行政行为明显不当的，应予撤销。所谓明显不当，是指行政行为在客观上违反行政合理性原则而不具有合理性。该原则要求行政机关在执法时有多种方式可以有效实现行政目标的情况下，应当选择对相对人权益损害最小的方式。

　　裁判文书

　　河南省辉县市人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2023）豫0782行初79号

　　原告孙宪中。

　　被告辉县市自然资源和规划局。

　　原告孙宪中因不服被告辉县市自然资源和规划局责令限期拆除一案，于2023年8月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告辉县市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2023年10月10日公开开庭审理了本案。原告孙宪中及其委托代理人李银磊、谭程泽，被告辉县市自然资源和规划局出庭应诉负责人李新安、委托代理人马海忠、陈路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　辉县市自然资源和规划局于2023年7月17日作出辉自然资罚决字〔2023〕17号行政处罚决定书。主要内容：孙宪中，本机关于2023年6月12日对你户违法占地一案进行立案调查。经查实，你户不是新桥村村民，却在未办理合法审批手续的情况下，于1993年前后购买新桥村宅基地，并由新桥村村委会统建住宅房屋，后又于2004年前后自行加建房屋二层、三层用于自住，加建后的自住房占地面积143.96平米，建筑面积304.3平米，混合结构，总层数为3层。你户购地行为涉嫌违反当时的《中华人民共和国土地管理法》（1988修订）第二条第二款、第四十一条规定，建设行为涉嫌违反当时的《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第四十三条第一款规定，且违法状态持续至今。依据《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第七十四条、七十七条、《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第三十六条第二款之规定，本机关决定对你户作出如下行政处罚决定：1.责令你户退还非法占用土地；2.责令你户限期拆除地上房屋。限你户在2023年7月20日前，腾空你户地上房屋并进行拆除。否则，我局将委托城关街道办事处代履行，代履行费用由你户承担。鉴于你户非法占地所在位置已纳入我市大北农项目征拆改造范围，经询证市房屋征收补偿服务中心，根据该中心出具的《安置补助告知函》，仍同意对你户按照《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》及《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》进行安置补偿。本决定自送达当事人之时即发生法律效力。如你不服本处罚决定，可以自接到本处罚决定书之日起60日内向辉县市人民政府申请行政复议，或者6个月内向人民法院起诉。复议和诉讼期间，本决定不停止执行。

　　原告孙宪中向本院提出诉讼请求：1.请求依法撤销被告作出的辉自然资罚决字〔2023〕17号行政处罚决定书；2.由被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告于辉县××镇新桥新村的国有土地上拥有一处合法房屋并常年在此居住生活。目前原告的房屋因“大北农项目（新四路东段）”建设被纳入征收范围。但是，辉县市人民政府及其房屋征收部门并未依法依规开展征收与补偿工作，原告未见到任何有关征收决定、征收补偿安置方案的公告，未收到任何有关评估机构协商选定的通知及涉及申请人房屋价值的评估报告，政府给予的拆迁补偿远远低于周边类似房地产的市场价格。因协商补偿无法达成一致，2023年7月17日，被告下发了被诉行政处罚决定书，以原告涉嫌“违法占地”等为由责令原告退还所占用的土地并限期拆除地上房屋。原告认为被诉行政处罚决定书在实体上及程序上均违法，且行政目的不具有正当性。为了维护自身合法权益，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关规定，特向法院提起诉讼，请求法院在查明事实的基础上，依法支持原告的诉讼请求。

　　被告辉县市自然资源和规划局辩称，一、涉案房屋已纳入征收范围，原告对此完全知晓，并多次对征收公告提起诉讼。辉县市房屋征收补偿服务中心（原辉县市人民政府房屋征收办公室）于2017年11月30日作出辉政征办〔2017〕22号《关于辉县市大北农项目（新四路东段）国有土地上房屋征收公告》，涉案房屋在该征收公告确定的征收范围内。此后，在杨晓明起诉辉县市房屋征收补偿服务中心，要求确认“辉政征办〔2017〕22号”公告违法并撤销一案中，获嘉县人民法院于2019年6月26日作出（2019）豫0724行初19号行政判决书，判决确认该公告违法。杨晓明和辉县市房屋征收补偿服务中心均不服该一审判决提起上诉，但经新乡市中级人民法院二审审理，于2019年10月24日作出（2019）豫07行终195号行政判决，仍维持了获嘉县人民法院（2019）豫0724行初19号行政判决，该终审判决已于2019年11月1日生效。自始，关于前述征收公告诉讼评价已有定论——确认违法，但未撤销。根据生效判决，未予撤销的理由在于“被告发布公告后，征收范围的大部分被征收人签订了征收补偿协议，并按协议内容规定完成了搬迁任务。撤销被告作出的该征收公告，将会对已搬迁的群众和社会公共利益造成重大损失。”再后，辉县市人民政府并未重新作出征收决定，且因被答辩人等未依据该未撤销的征收公告签订安置补偿协议，征收程序也一直没有完结。另通过公开渠道的案例检索，还能查明如下事实：1.征收公告发布后，孙宪中、高保岭、姚长福等人曾以辉县市人民政府为被告向新乡市中级人民法院提起诉讼，新乡市中级人民法院经审理，于2018年6月22日作出（2018）豫07行初10号行政裁定书，裁定驳回孙宪中、高保岭、姚长福等人起诉。2.孙宪中、高保岭、姚长福等人不服（2018）豫07行初10号行政裁定，还曾上诉至河南省高级人民法院，河南省高级人民法院经审理，于2018年9月17日作出（2018）豫行终2562号行政裁定书，已裁定驳回孙宪中、高保岭、姚长福等人上诉。3.前述案件完结后，孙宪中、高保岭、姚长福等人继续以辉县市房屋征收补偿服务中心为被告提起诉讼，要求撤销公告并停止拆迁行为，获嘉县人民法院经审理后，于2019年8月9日作出（2019）豫0724行初11号行政判决书，判决确认辉县市房屋征收补偿服务中心作出的辉政征办〔2017〕22号公告的行政行为违法，但驳回了孙宪中、高保岭、姚长福等人的其他诉讼请求。4.孙宪中、高保岭、姚长福等人仍不服（2019）豫0724行初11号行政判决书，上诉至新乡市中级人民法院，要求撤销公告或确认公告无效，新乡市中级人民法院经审理后，于2019年12月2日作出（2019）豫07行终231号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。由此，被答辩人称“未见到任何有关征收决定、征收补偿安置方案的公告”与事实不符。二、在确认违法但未撤销的情况下，征收公告及其所附安置补偿方案仍然有效，对被答辩人等被征收人有约束力。在确认违法但未并撤销的情况下，征收公告及其所附安置补偿方案仍然具有公定力、预决力和羁束力，仍对大北农项目的被征收人有约束力。借用（2017）最高法行申8174号行政裁定书的判决说理作为对该问题的回应：“本案的争议焦点系已被法院判决确认违法的前一行政行为能否成为后一行政行为作出的依据。由于行政行为具有公定力，除因严重违法而自始无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效。蜀山区政府所作的合蜀房征决〔2014〕第6号《合肥市蜀山区房屋征收决定》业经原审两级法院审查，确认其在拟定征收补偿方案和进行社会稳定风险评估的主体、对征求意见情况和根据公众意见修改情况的及时公布、征收补偿费用的专户管理等程序上存在一定的缺陷或瑕疵，但同时认为若撤销该房屋征收决定会给公共利益造成重大损害，遂依法确认该房屋征收决定违法，并责令蜀山区政府采取相应的补救措施。因此，该房屋征收决定在仅被法院确认违法、而未被撤销的情况下，依然是作为有效的行政行为而存在，对行政机关、相对人、其他利害关系人以及其他国家机关仍具有约束力，可以作为后续房屋征收补偿决定的依据，本案被诉的房屋征收补偿决定并不因为该房屋征收决定曾被确认程序违法而当然违法。”实际上，被答辩人等被征收人对此也心知肚明，否则其不会在（2019）豫0724行初11号行政判决已确认公告行为违法后仍上诉要求“撤销公告或确认公告无效”，但生效判决已驳回其上诉请求。三、土地执法和依法征收并行不悖，二者是不同的行政行为，虽有事实上的牵连（违法占地在征收改造范围内），但并非纳入征收改造范围就不允许进行土地执法。本次土地执法虽发生在大北农项目征拆改造范围内，但其是独立的行政行为，与《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定的征收程序相比，无论是行政主体、行政程序、行政依据均不同，对于征收行为的评价，不影响对土地执法行为的评价。进一步讲，在征收拆迁工作中，查处违法占地、违法建设，查明产权证照取得的合法性和实际产权人，是政府开展征收拆迁的主要工作之一，有法律、法规的明确规定，并非被答辩人所称的“行政目的不具有正当性”。比如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《土地管理法》《土地管理法实施条例》也有类似规定，显然，在通常情况下，只有合法房屋和合法占地的权利人才能依法取得安置补偿的权利。四、被答辩人的行为已构成违法占地，事实清楚，证据确实充分。通过现场勘察、询问，查档，现已查明：被答辩人不是新桥新村村民，却在未办理合法审批手续的情况下，于1993年前后购买新村宅基地，并由新桥村村委会统建住宅房屋，2004年自行加建房屋二层、三层用于自住，加建后的自住房占地面积143.96平米，建筑面积304.3平米，混合结构，总层数为3层。其购地行为涉嫌违反当时的《中华人民共和国土地管理法》（1988修订）第二条第二款、第四十一条规定，建设行为涉嫌违反当时的《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第四十三条第一款规定，且违法状态持续至今。依据《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第七十七条、《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第三十六条第二款之规定，答辩人对其作出责令退还非法占用土地，限期拆除地上房屋的行政处罚决定也完全符合法律规定。孙宪中一户虽办理有编号为“辉国用（1998）字第0207646号”国有土地使用证和编号为“辉县市房权证城关镇字第2××5”房屋所有权证，但从房产档案和地籍档案来看，明显不符合不动产初始登记条件，也登记错误。涉案土地虽已纳入城市规划区，但尚未完成征收程序，至今仍为集体土地，且孙宪中也未能提交建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他必要的证明文件，实际上，房屋一层系其购买新桥村村委会统建房，二层、三层系其私自搭建，均未取得任何审批手续，结合案涉土地的利用现状，我们认为该户取得该权证系当时不动产登记不规范所致，相关权证应予注销或确认无效，但鉴于其取得有国有土地使用证、房屋所有权证，并实际居住于此多年，应认定其享有相应的行政信赖利益。五、作出行政处罚决定书程序合法。作出行政处罚决定书，答辩人依法进行了立案调查、现场检查（勘验）、询问，房产查档、土地查档等工作；依法作出了拟行政处罚告知书，并向被答辩人交代陈述、申辩、听证的权利，也依法组织了听证，听取了被答辩人及其听证代理人的意见，相关处罚程序符合《行政处罚法》等法律法规规定，并无可诟病之处。被答辩人概称该处罚决定书在程序上违法，却未能具体指明具体违法情形，不过是利用行政诉讼的举证规则，意在获取相关证据材料后再向答辩人发难，需要提请法庭注意的是，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第三款关于“举证期限届满后，当事人对已经提供的证据，申请提供反驳证据或者对证据来源、形式等方面的瑕疵进行补正的，人民法院可以酌情再次确认举证期限，该期限不受前款规定的限制”的规定，如被答辩人在庭审中提出新观点、新理由，应当允许答辩人进行证据补强。六、处罚决定书充分考虑了被答辩人作为行政相对人的行政信赖利益，并未对其实际权益造成侵害。（一）处罚决定书充分考虑了被答辩人作为行政相对人的行政信赖利益。答辩人在作出处罚决定书时已考虑到被答辩人的行政信赖利益，包括其长期违法占地一直未予纠正，政府监管不严；也包括其违法办理相关权证，不动产登记不规范；还包括涉案土地确已纳入大北农项目征拆改造范围，被答辩人违法占地和违法建设行为有购地、建设成本的实际付出。于此，处罚决定书载明：“鉴于你户非法占地所在位置已纳入我市大北农项目征拆改造范围，经询证市房屋征收补偿服务中心，根据该中心出具的安置补偿决定告知函，仍同意对你户按照《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》及《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》进行安置补偿。”（二）处罚决定书没有对其实际权益造成侵害。1.按照《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》及《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》规定的标准，将给予被答辩人一、二层房屋1∶1置换，不仅没有双向结算被答辩人地上房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，还给予了很多其他优惠政策（比如上靠面积的优惠购买），免除了被答辩人因违法占地、违法建设、违法办证的行政处罚风险。2.不考虑违法占地、违法建设、违法办证，该标准也远远高于国家规定的征收标准，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”据此来看，仅差价获益（被答辩人拒绝入户导致其房屋未能评估，但参考周边齐建庄一户的房屋评估单价2464元/平米，对比安置区域内商品房售价5000元/平米），实际获益也有50万元以上。3.由此，本案执法实际上并未损及被答辩人任何财产权益，不仅没有损及，相反还大大增值，已考虑到其划拨用地纳入征收范围的特殊情况，给予其许多基于安置补偿方案才能取得的惠民政策。如被答辩人在此情况下，仍认为其合法财产权益受到侵害，实际上不是对本案所涉执法程序有异议，而是对补偿标准有异议，即希望通过以时间换空间的方式，谋求超脱法律规定、安置补偿方案以外非法收益，如果答应了被答辩人的请求，就是对诸多已签订协议被征收人的不公平。七、涉案房屋现已强制拆除，即便处罚决定书有程序违法、法律适用错误的情况，也不应撤销。涉案房屋已于2023年8月4日经行政强制执行予以拆除。故根据《行政诉讼法》第七十四条规定，即便处罚决定书有程序违法、法律适用错误的情况，但因不具备可撤销的内容，也只能确认违法。综上，恳请法院依法维持答辩人作出的辉自然资罚决字〔2023〕17号行政处罚决定书，并驳回被答辩人的全部诉讼请求。

　　根据当事人诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：被告作出的行政行为是否合法。

　　被告向本院提交以下依据、证据材料：一、职权来源。《中华人民共和国土地管理法》（2019修订）第七十四条、第七十七条，《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第三十六条第二款；证明被告作出涉案行政行为具有行政职权。二、程序及事实证据。第一组证据，1.违法占地案件立案审批表1份；2.城关街道办事处出具的关于孙宪中一户非法占地的情况反映1份；3.调查违法占地通知书1份及送达回证1份、执法记录（光盘资料）；4.违法占地现场检查（勘验）笔录1份；5.违法占地调查询问笔录1份、执法证1张；6.辉县××镇新桥村村民委员会证明1份；7.孙宪中一户房产档案复印件1套；8.孙宪中一户土地档案复印件1套；9.违法占地案件调查报告1份；10.是否给予孙宪中一户安置补偿的询证函1份；11.辉县市房屋征收补偿服务中心安置补偿决定告知函1份。第一组证据证明：1.通过查档、现场调查询问、勘验，孙宪中一户违法占地的事实能够锁定：（1）根据辉县××镇新桥村村民委员会出具的证明，查明孙宪中一户并非该村户籍人员，也不参与该村集体经济组织生活。（2）根据违法占地现场检查（勘验）笔录，查明孙宪中一户于1993年前后购买新桥村宅基地，并由新桥村村委会统建住宅房屋，后又于2004年前后自行加建房屋二层、三层，加建后的自住房占地面积143.96平米，建筑面积304.3平米，混合结构，总层数为3层。（3）根据调查询问笔录，查明孙宪中一户未取得宅基地使用权证或集体土地使用权证。（4）根据房产档案、土地档案查明，孙宪中一户虽办理有国有土地使用证和房屋所有权证，但从房产档案和地籍档案来看，明显不符合不动产初始登记条件，也登记错误，涉案土地虽已纳入城市规划区，但尚未完成征收程序，至今仍为集体土地，且孙宪中也未能提交建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他必要的证明文件。2.根据违法占地案件调查报告、是否给予孙宪中一户安置补偿的询证函、安置补偿决定告知函，被告在进行案涉违法占地处罚时，已经考虑到孙宪中一户的行政信赖利益保护问题。第二组证据，12.拟行政处罚告知书及其送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；13.孙宪中递交的听证申请书1份（附孙宪中身份证复印件）；14.行政处罚听证会通知书及其送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；15.行政处罚听证公告1份；16.行政处罚听证笔录1份；17.行政处罚听证报告书1份；18.违法案件集体讨论审理记录1份；19.违法案件处理决定呈批表1份；20.行政处罚决定书及其送达回证各1份、执法记录（光盘资料）；21.《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》复印件1份；22.《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》复印件1份；第二组证据证明：行政处罚认定适用法律正确，处罚适当。1.根据拟行政处罚告知书，被告作出处罚决定前，已向原告交代陈述、申辩、听证的权利，也实际就原告提出的听证申请组织了听证。2.根据行政处罚决定书、大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案、大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案，处罚决定书行已交代原告享有的安置补偿权利，没有对其财产权益造成实际损失，不仅没有实际损失，相反使其财产权益有所升值。第三组证据，23.辉县市人民政府房屋征收办公室关于辉县市大北农项目（新四路东段）国有土地上房屋征收公告复印件1份；24.（2019）豫0724行初19号行政判决书（公开网站下载件）1份；25.（2018）豫07行初10号行政裁定书（公开网站下载件）1份；26.（2018）豫行终2562号行政裁定书（公开网站下载件）1份；27.（2019）豫0724行初11号行政判决书（公开网站下载件）1份；28.（2019）豫07行终231号行政判决书（公开网站下载件）1份。第三组证据证明：1.涉案土地的征收公告已被生效判决确认违法，此后，辉县市人民政府并未重新作出征收决定，且因原告等人未依据该未撤销的征收公告签订安置补偿协议，征收程序也一直没有完结。2.原告对征收公告及涉案房屋已纳入征收范围完全知晓，并多次对征收公告提起诉讼。三、适用法律：《中华人民共和国土地管理法》（1988修订）第二条第二款、第四十一条，《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第四十三条第一款。

　　经庭审质证，原告对被告提交的认定案涉房屋占用集体土地的证据的三性不认可，所占用的土地为国有土地。不认可新桥村出具证明的关联性，案涉房屋不在新桥村范围内，本案所涉土地只与新桥新村及新新居委会相关。对于本案被诉处罚决定书做出后产生的文件不得作为定案依据。本案所涉土地性质问题不在法院审判范围之内，产权登记是认定土地性质的唯一依据。不认可从新桥村买房或买地的相关证据三性，买房收据写明所购买的是“商品房”，且加盖辉县市政府印章。本案是明确的“以拆违代拆迁案件”，行政目的明显不当。对违法占地案件立案审批表关联性认可，真实性、合法性不认可，证明目的不认可，案涉土地小地名是新桥新村，是为原告合法占有的国有土地，不存在违法占地情形。对城关街道办事处出具的关于孙宪中一户非法占地的情况反映等，关联性认可，真实性、合法性不认可，证明目的不认可，本案与集体土地没有任何关系，违法状态自始没有存在。对调查违法占地通知书及其送达回证、执法记录(光盘资料)、违法占地现场检查(勘验)笔录关联性认可，真实性、合法性不认可，示意图不符合房屋及土地实际面积，违法占地调查询问笔录既不符合实际情况也不符合当事人在接受调查时的表述。对房产档案关联性与证明目的不认可，关于城关镇新桥新村居住户房权发证的通知与原告提交的收据相印证，证明原告买房是从市政府买的，与新桥村无关。对土地档案关联性与证明目的不认可，土地归户卡、地籍调查表记载权属为国有，没有任何一份写明集体土地。对违法占地案件调查报告三性不予认可，本案与集体土地没有任何关系，土地证应予注销或确认无效更没有事实依据，更不在本案审判范围内。对询证函、告知函的异议是与本案无关，真实性合法性均不认可。对第二组证据12-16关联性、真实性认可，合法性和证明目的不予认可。对第二组证据17-19不了解，不予质证。对第二组证据20不予质证。对第二组证据21-22的异议是与本案无关。对第三组证据23-28的异议是与本案无关，被告是出于加速征收的目的，而以拆违代拆迁，行政行为不具有正当性。被告在答辩状及庭审中认可市政府及相关机关在征收过程中认定征收土地为国有土地，与原告所提交的土地证、房产证记载内容相互印证。

　　原告向本院提交以下证据材料：1.国有土地使用证1份；2.房屋所有权证1份；3.户口本复印件1份；证据1-3证明案涉房屋是原告所有的国有土地上合法房屋。4.大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案复印件1份；证明案涉房屋被纳入征收范围内，被告行政目的不当。5.现金收入凭单2张。证明原告自市政府处购买房屋，与新桥村无关，被告作出案涉行政行为认定事实错误。

　　经庭审质证，被告对原告提交的证据1形式真实性认可，合法性、证明目的不认可。涉案土地至今仍为集体土地，虽已纳入城市规划区，并以国有建设用地进行毛地出让，但并未办理农用地转用审批手续，颁证行为不符合法律规定。对证据2形式真实性认可，合法性、证明目的不认可，涉案房屋也根本不符合取得房屋所有权证的条件。对证据3证明目的不认可，孙宪中非新桥村村民，买受新桥村集体土地上房屋，违反法律强制性规定，当属无效。对证据4真实性、合法性认可，证明目的不认可，在辉县市人民政府未作出新的征收决定前，该安置补偿实施方案应作为安置补偿的依据，本次土地执法虽发生在大北农项目征拆改造范围内，但其是独立的行政行为。对证据5真实性认可，对合法性、关联性、证明目的不认可，该证据可以作证孙宪中和高保岭两户实际就是从新桥村村委会购买的房屋，在事由一栏高保岭一户填写的内容是交来商品房材料款，孙宪中一户是交来土地款、建筑费，在印章方面，这两份凭单上都加盖了城关镇新桥村村委会的印章，可以证明涉案房屋确实是由新桥村村委会出售给孙宪中和高保岭两户的，被告认为驻新桥新村工作组的印章加盖是事后完成的，是对该收入凭单的确认，而不是进行相应的房屋处置行为，原告主张其房屋买售自辉县市人民政府并不成立。

　　经审核，被告提交的依据、证据均是被告在办理该行政案件程序中形成，形式合法、内容真实、与本案具有关联性，本院予以确认。针对原告对土地性质的异议，被告提交的证据证明案涉房屋系城关镇新桥村村委会1993年前后统建，孙宪中购买案涉房屋，后经中共辉县市委辉县市人民政府驻新桥新村工作组处理，出具房权发证通知书，同意市土地局、房管局发给国有土地使用证、房屋所有权证，孙宪中办理了两证，因此1993年城关镇新桥村村委会统建案涉房屋时，案涉土地为集体土地，1998年为孙宪中颁发土地使用证时，证载案涉土地登记为国有土地。原告提交的证据1-5，被告对形式的真实性无异议，本院确认其真实性。

　　经审理查明，2023年6月12日被告辉县市自然资源和规划局接到城关街道办事处举报，孙宪中一户不是新桥村村民，却非法占用新桥村集体土地，于1993年前后购买新桥村宅基地，并由新桥村村委会统建住宅房屋，涉嫌违反当时的《中华人民共和国土地管理法》（1988修订）第二条第二款、第四十一条规定，后又于2004年前后自行加建房屋二层、三层，涉嫌违反当时的《中华人民共和国土地管理法》（2004修订）第四十三条第一款规定，且违法状态持续至今。2023年6月13日，被告立案处理。经调查取证，2023年6月19日，被告向原告下达调查违法占地通知书；进行现场检查（勘验），并制作现场检查（勘验）笔录、示意图，现场检查情况：原告一户在××街道××村××层××座，占地面积143.96平米，建筑面积304.3平米；对原告进行调查询问；向城关镇新桥村村委会调取原告非本村户籍人员的证明；向辉县市房产服务中心调取房屋所有权登记档案材料；向辉县市不动产登记中心调取土地登记档案材料。2023年6月19日，办案人员制作调查报告，认为原告违法事实成立，并提出处理意见。2023年6月16日，被告向辉县市房屋征收补偿服务中心发出询证函，询证被告对原告一户进行行政处罚的情况下，鉴于原告已取得有国有土地使用证、房屋所有权证，并其违法占地房屋已纳入大北农项目征拆改造范围，是否仍给予该户安置补偿权利？如给予，应按何标准进行安置补偿？2023年6月19日，辉县市房屋征收补偿服务中心向被告出具告知函，经研究决定，仍对原告按照《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》及《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》进行安置补偿。2023年6月20日，被告由主要负责人主持召开集体讨论会议进行集体讨论，决定对原告处以责令退还非法占用土地，限期拆除地上房屋的行政处罚。同日，被告向原告送达拟行政处罚告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据及陈述、申辩、要求听证的权利。2023年6月23日，原告提出听证申请。2023年6月28日，被告向原告送达听证会通知书。2023年6月29日，被告公告听证会时间、地点等内容。2023年7月12日被告法制机构举行听证。同日，听证主持人制作听证报告，对原告的意见不予采纳。2023年7月17日，被告作出辉自然资罚决字〔2023〕17号行政处罚决定书，对原告上述违法行为，依法对原告一户作出如下行政处罚决定：1.责令你户退还非法占用土地；2.责令你户限期拆除地上房屋。限你户在2023年7月20日前腾空你户地上房屋并进行拆除。同时告知原告仍同意按照《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》及《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》进行安置补偿。并交待了申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。同日向原告送达了该行政处罚决定书。

　　另查明，2017年11月30日，辉县市人民政府房屋征收办公室作出辉政征办〔2017〕22号关于辉县市大北农项目（新四路东段）国有土地上房屋征收公告，征收范围：清晖路以西，文化路以东，规划支路以北，新四路北边线以南。原告等人不服该公告于2019年3月5日向获嘉县人民法院提起行政诉讼。该法院于2019年8月9日作出（2019）豫0724行初11号行政判决书，认为辉县市人民政府房屋征收办公室作出的该公告超越其职权范围，该行政行为依法应当予以撤销，但被告发布公告后，征收范围内的大部分被征收人都签订了征收补偿协议，并按协议内容规定完成了搬迁任务。撤销该公告，将会对已搬迁的群众和社会公共利益造成重大损失，依法确认该公告行政行为违法。并判决：确认该公告行政行为违法。原告等人不服，提起上诉，新乡市中级人民法院于2019年12月2日作出（2019）豫07行终231号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。案涉房屋位于该公告征收范围内。案涉房屋已于2023年8月4日经行政强制执行予以拆除。被告当庭称，征收范围内涉及133户，127户签订征收补偿协议拆除，6户进行了强拆，被征收人房屋已经全部拆除完毕。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案争议的问题是被告作出辉自然资罚决字〔2023〕17号行政处罚决定的合法性。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论。”第六十三条规定：“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：……（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；……。”第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”本案中，根据被告提供的证据，被告于2023年6月20日告知原告听证的权利，并依原告的申请于2023年7月12日举行听证，但是在告知听证权利的当日即已进行了案件集体讨论，并进行处罚的审批，也就是说被告在听证前即已经确定了处罚结果，其处罚决定并未考虑听证意见，被告的行政行为违反了行政处罚法规定的先听证后处罚的法定程序。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，应予撤销。所谓明显不当，是指行政行为在客观上违反行政合理性原则而不具有合理性。该原则要求行政机关在执法时有多种方式可以有效实现行政目标的情况下，应当选择对相对人权益损害最小的方式。本案中，被告查明案涉房屋系城关镇新桥村村委会1993年在集体土地上统建，孙宪中非该村村民从村集体购买案涉房屋，后经中共辉县市委辉县市人民政府驻新桥新村工作组处理，出具房权发证通知书，同意市土地局、房管局发给孙宪中国有土地使用证、房屋所有权证，1998年为孙宪中颁发土地使用权证时，证载案涉土地登记为国有土地。2017年，案涉房屋纳入大北农项目（新四路东段）征收范围内，被告在办案中经询证辉县市房屋征收补偿服务中心，该中心出具告知函，仍对原告按照《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿实施方案》及《大北农项目（新四路东段）征收安置补偿补充方案》进行安置补偿。由此可见，案涉房屋由城关镇新桥村村委会统建出售后，因存在村委会将统建房屋出售给非本村村民的事实，经中共辉县市委辉县市人民政府驻新桥新村工作组处理后，同意颁发两证，并办理了土地登记和房产登记，在大北农项目（新四路东段）征收安置补偿过程中，被告认定原告的房屋系非法占地并进行行政处罚，同时又同意进行安置补偿，但并未选择先补偿后搬迁的方式，被诉行政处罚决定明显不当。

　　综上分析，被诉行政处罚决定因违反法定程序且明显不当，应依法撤销。但鉴于案涉房屋已于2023年8月4日被拆除，征收范围内133户房屋按协议拆除或者强制拆除，已经拆除完毕，撤销该行政处罚决定，将会对社会公共利益造成重大损害，故本院依法确认该行政处罚决定违法。

　　综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：

　　确认被告辉县市自然资源和规划局于2023年7月17日作出的辉自然资罚决字〔2023〕17号行政处罚决定违法。

　　案件受理费50元，由被告辉县市自然资源和规划局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。

　　审　判　长 侯玉庆

　　审　判　员 王润赓

　　人民陪审员 刘景香

　　二〇二三年十二月十五日

　　书　记　员 苏晓林

　　来源：行政涉法研究