重庆高院案例：户籍迁出且未长期生产生活的土地承包经营权人不应纳入被征地人员安置范围

　　【裁判要点】

　　被征地人虽享有被征收土地的承包经营权，但因其户籍已迁出原集体经济组织、未长期在原集体经济组织生产生活，且已加入其他集体经济组织并享有相应权益，故不符合被征地人员安置对象的认定条件，无权要求享受被征地人员的社会保障待遇。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）渝行终334号

　　上诉人（原审原告）敖某敏，女，住四川省绵阳市游仙区。

　　被上诉人（原审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路1号。

　　法定代表人郭小萍，区长。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　法定代表人胡衡华，市长。

　　敖某敏诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）履行集体土地征收补偿安置职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2025）渝05行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明，2023年8月31日，綦江区政府发布《关于征收土地的预公告》（綦江府预公告〔2023〕25号），拟征收重庆市綦江区赶水镇风门村3组等4个镇（街道）16个村（社区）48个组集体土地349.6281公顷，用于重庆市藻渡水库工程（重庆段綦江境）项目建设。2023年10月10日，綦江区政府发布《关于重庆市藻渡水库工程（重庆段綦江境）项目征地补偿和移民安置方案的公告》（綦江府征地方案公告〔2023〕30号），对征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容等进行了公告；在公示期届满后，于2023年11月17日对该《征地补偿安置方案》通过《关于确定藻渡水库工程（重庆段綦江境）征地补偿和移民安置方案的公告》（綦江府征地方案确定公告〔2023〕32号）予以确定并公布。2024年4月4日，自然资源部作出《自然资源部关于重庆市藻渡水库工程建设用地的批复》（自然资函〔2024〕317号），批准了案涉征地项目。2024年4月26日，重庆市政府作出《关于重庆市藻渡水库工程綦江境用地的通知》（渝府地〔2024〕329号），同意征收重庆市綦江区赶水镇风门村第三村民小组等4个镇（街道）16个村（社区）50个村民小组（村集体）集体土地349.6281公顷，其中集体农用地329.5970公顷（耕地80.3072公顷，含永久基本农田7.6232公顷）、集体未利用地8.3447公顷、集体建设用地11.6864公顷；使用国有土地71.0193公顷，其中国有农用地18.9065公顷、国有未利用地36.9022公顷、国有建设用地15.2106公顷。同意转用土地94.1202公顷，其中集体农用地84.1085公顷（耕地24.9861公顷，含永久基本农田5.4674公顷）、集体未利用地0.9006公顷，国有农用地4.3203公顷、国有未利用地4.7908公顷。2024年5月23日，綦江区政府作出《关于征收土地的公告》（綦江府征地公告〔2024〕16号）。敖某敏户位于重庆市綦江区赶水镇某某村某组的11.602亩承包地在前述征地批复征地红线范围内。征地实施机构已将该承包地对应的土地补偿费、其他地上附着物和青苗补偿费共计224758.60元转账支付敖某敏户。

　　敖某敏的户口原登记为重庆市綦江赶水镇某某村某组80号，后于2017年11月6日因夫妻投靠迁出至四川省绵阳市松垭镇。2024年10月25日，绵阳经济技术开发区松垭镇福新社区居民委员会第某居民小组和绵阳经济技术开发区松垭镇福新社区居民委员会共同出具《证明》，载明福新社区某组（方山寺村9组）李某明，其配偶敖某敏，系本集体经济组织成员。李某明户于2018年12月18日根据绵农区管办发〔2002〕7号文件有关拆迁安置政策分得宅基地一处，户内人员有敖某敏、李某梅香。2020年7月至2023年1月，敖某敏于四川省绵阳中学参加企业职工基本养老保险。

　　敖某敏在父母敖某南、罗某秀死亡后，放弃继承父母位于藻渡村某组（原藻渡乡双库村某组）的房屋。经綦江区规划和自然资源局对房屋登记系统进行查询，敖某敏无住房登记记录。《重庆市綦江县农村土地承包经营权证》（渝20**綦江区农村土地承包经营权第某某号）载明，该户土地承包方代表为敖某敏，家庭成员为敖某旭、敖某南、罗某秀、敖某先、敖某敏，面积6.48亩。重庆市綦江区赶水镇人民政府对藻渡村某组敖某敏进行调查所作笔录显示，敖某敏在其父母死后未在该组居住，长期在外打工。2023年9月30日至2023年10月6日在藻渡村某组公示的《藻渡水库工程建设项目征收赶水镇藻渡村某社集体经济总人口公示表》载明，敖某敏取得赶水镇藻渡村某组土地承包经营权，但不纳入该集体经济组织总人口。

　　2024年9月18日，敖某敏向綦江区政府提交《履职申请书》，请求綦江区政府依法履行法定职责，落实敖某敏作为被征收人的征地社会保障待遇。2024年10月24日，綦江区政府作出《关于敖某敏申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕26号，简称《答复》）。答复意见主要内容为：由于敖某敏未长期在重庆市綦江区赶水镇藻渡村某组生产生活，所以不符合计入被征地农村集体经济组织（重庆市綦江区赶水镇藻渡村4组）总人口的条件，未被藻渡村某组计入其农村集体经济组织总人口，故不能纳入藻渡水库工程征地人员安置对象，不应享受被征地人员安置对象的社保待遇。敖某敏对该答复不服，向重庆市政府邮寄《行政复议申请书》。重庆市政府于2024年11月6日收到该申请书，同年11月13日受理敖某敏的行政复议申请，并于同年12月31日作出《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕2084号），复议认为敖某敏未长期在被征地集体经济组织（重庆市綦江区赶水镇藻渡村某组）生产生活，没有与该集体经济组织形成较为稳定的权利义务关系，且敖某敏已经成为原四川省绵阳市松娅镇集体经济组织成员，并取得相应的宅基地权利。在此情况下，綦江区政府作出《答复》告知申请人不能纳入藻渡水库工程征地人员安置对象，不应享受被征地人员安置对象的社保待遇，并无不当。复议维持綦江区政府作出的《答复》，并邮寄送达敖某敏。敖某敏仍不服，向一审法院提起涉案行政诉讼。

　　原审法院认定上述事实，有庭审质证的《重庆市綦江区人民政府关于征收土地的预公告》《重庆市綦江区人民政府关于重庆市藻渡水库工程（重庆段綦江境）项目征地补偿和移民安置方案的公告》《重庆市綦江区人民政府关于确定藻渡水库工程（重庆段綦江境）征地补偿和移民安置方案》《自然资源部关于重庆市藻渡水库工程建设用地的批复》《重庆市人民政府关于重庆市藻渡水库工程綦江境用地的通知》《重庆市綦江区人民政府关于征收土地的公告》《藻渡水库工程建设项目征收赶水镇藻渡村4社集体经济总人口公示表》《重庆市綦江县农村土地承包经营权证》《藻渡水库征地补偿和移民安置征收土地青苗及其他地上附着物等补偿费签字确认表》、调查笔录、《迁出注销证明》《个人住房信息查询查明》《四川省养老保险历年缴费信息》《证明》《经开区松垭镇农房宅基地分配通知》《履职申请书》《答复》《行政复议申请书》《行政复议决定书》及邮寄凭据等证据在卷为据。

　　原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条、第三十二条的规定，綦江区政府具有履行征地补偿安置，以及落实被征地人员的社会保障费用职责。《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第二项的规定，重庆市政府对敖某敏提出行政复议申请具有审理职权。

　　本案争议焦点为：敖某敏是否应当纳入被征地集体经济组织总人口，并享受被征地人员的社会保障待遇。《重庆市集体土地征收补偿安置办法》第十三条规定：“本办法所称人员安置对象应当从征收土地预公告之日计入被征地农村集体经济组织总人口的人员中产生。下列人员计入被征地农村集体经济组织总人口：（一）户口登记在被征地农村集体经济组织所在地，且取得该农村集体经济组织土地承包经营权的人员；（二）因出生、政策性移民将户口登记在被征地农村集体经济组织所在地，且依法享有该农村集体经济组织土地承包经营权的人员；（三）因合法收养、合法婚姻将户口从其他农村集体经济组织迁入并长期在被征地农村集体经济组织生产生活，且依法享有被征地农村集体经济组织土地承包经营权的人员；（四）依法享有被征地农村集体经济组织土地承包经营权的在校大中专学生、现役军士和义务兵、儿童福利机构孤儿、服刑人员；（五）按照本市统筹城乡户籍制度改革有关规定保留征地补偿安置权利的人员；（六）因其他原因，户口从被征地农村集体经济组织所在地迁出进城落户，但长期在被征地农村集体经济组织生产生活，且取得该农村集体经济组织土地承包经营权的人员”，第十七条第一款规定：“区县（自治县）人民政府应当将符合条件的人员安置对象纳入相应的养老等社会保障体系，并安排人员安置对象的社会保障费用，主要用于人员安置对象的养老保险等社会保险缴费补贴”。根据上述规定，被征地人员安置对象应当从被征地农村集体经济组织总人口中产生，符合条件的人员安置对象纳入养老等社会保障体系。一方面，根据调查笔录及房屋登记信息查询等证据，可以证实敖某敏将户籍从藻渡村某组迁出后并未长期在该组生产生活，并非依赖藻渡村某组集体土地作为基本生活保障。另一方面，敖某敏于2017年已将户籍从藻渡村某组迁出登记至四川省绵阳市松垭镇，成为松垭镇方山寺村某组集体经济组织成员，并按照当地拆迁安置政策享受宅基地权利。绵阳经济技术开发区松垭镇福新社区居民委员会第某居民小组和绵阳经济技术开发区松垭镇福新社区居民委员会亦认可敖某敏为其集体经济组织成员。故敖某敏不符合计入被征地农村集体经济组织总人口条件，不能纳入藻渡水库工程征地人员安置对象，不应享受被征地人员安置对象的社保待遇。

　　重庆市政府受理行政复议申请后，经过调查作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。敖某敏的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回敖某敏的诉讼请求。

　　敖某敏上诉称，敖某敏在重庆市綦江区赶水镇藻渡村享有承包地，该承包土地因重庆市綦江区藻渡水库工程征地拆迁项目被纳入征收范围。敖某敏享有集体经济组织土地承包经营权，在土地被征收的情况下应当享有相应社保待遇。敖某敏在2017年11月6日因夫妻关系将户口迁出之前，一直在本村居住，满足长期在被征地农村集体经济组织生产生活的条件，根据征收政策应当给予敖某敏社会保障待遇。综上，请求法院撤销一审判决；撤销綦江区政府作出的《关于敖某敏申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕26号）和重庆市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕2084号）；判令綦江区政府落实敖某敏作为被征地人的社会保障待遇。

　　綦江区政府二审中未向本院提交答辩意见。

　　重庆市政府二审中未向本院提交答辩意见。

　　一审前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审法院无异。

　　本院认为，一审法院根据农村土地承包经营权证载明内容确认敖某敏作为敖某敏户的家庭成员依法享有重庆市綦江赶水镇藻渡村某组土地承包权，且涉案土地属于本次被征收范围；以及綦江区政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条、第三十二条的规定，具有对征地事项履行补偿安置职能，各方当事人对此并无异议，本院对此予以确认。

　　原审判决在梳理本案涉及的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《重庆市集体土地征收补偿安置办法》等法律规范并总结当事人争议焦点的基础上，围绕涉案《关于敖某敏申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕26号）《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕2084号）是否合法，以及敖某敏是否应当纳入被征地集体经济组织总人口并享受被征地人员社会保障待遇等争议焦点展开，并结合敖某敏的诉讼请求和主张进行了详尽裁判理由阐述。判决说理涵盖了法院对被诉行政行为合法性审查的各个方面，也回应了当事人所提出的诉讼请求和理由，既有实体方面，也有程序方面，既有事实认定方面，也有法律适用等方面。对于敖某敏是否应当纳入人员安置对象范围，原审法院依据《重庆市集体土地征收补偿安置办法》相关规定，遵循是否取得或依法享有土地承包经营权作为主要考量因素，并结合户籍登记情况和长期生产生活等情况，综合判断其是否应计入征地农村集体经济组织总人口，从而再予以确定具体人员安置对象。原审法院对涉案《关于敖某敏申请事项的答复意见》（綦江府履〔2024〕26号）《行政复议决定书》（渝府复〔2024〕2084号）合法性进行了司法评价。敖某敏二审中提出的上诉理由和主张，没有超出一审程序中提出的主张和理由，一审判决对这些主张和理由均已作了详尽分析和回应，且释法说理并无不当，本院对此予以认可并简化释法说理内容，不再赘述。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。敖某敏提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由敖某敏负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二五年九月二十八日

　　书记员 朱美霖

　　来源：行政涉法研究