河北高院裁判：“一地两证”情况下当事人与行政行为是否具有利害关系的判定

　　【裁判要旨】

　　在判断行政复议申请人与行政行为是否具有“利害关系”时，不能仅以行政机关单方说明或申请人未能提供“充分证据”为由简单否定。

　　如存在土地权属争议、“一地两证”、或征收范围内存在“无主土地”等复杂情形，复议机关及法院应综合审查申请人提交的证据，必要时主动调查核实，不能仅以“征收范围仅涉及特定产权单位”为由排除其他潜在权利人。

　　若申请人持有合法土地使用权证，且该证载土地位于征收范围内，即使存在另一主体通过司法拍卖取得同一地块使用权的情形（即“一地两证”），也不能直接否定申请人与征收行为的利害关系。

　　行政机关或法院应当对土地权属争议、征收范围是否涵盖申请人权益等事实进行实质审查，而非仅作形式判断。

　　【裁判文书】

　　河北省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）冀行终1535号

　　上诉人（原审原告）唐山某某厂。住所地：唐山市。

　　法定代表人单某平，某某厂厂长。

　　上诉人（原审原告）单某平，男，1957年11月11日出生，汉族，住唐山市路北区。

　　被上诉人（原审被告）唐山市人民政府。住所地：唐山市。

　　法定代表人田某良。

　　原审第三人唐山市路北区人民政府。住所地：唐山市。

　　法定代表人任某。

　　上诉人唐山某某厂、单某平因诉唐山市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，不服唐山市中级人民法院（2022）冀02行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审查明，唐山市路北区人民政府于2022年5月19日作出《关于唐山某某公司营销综合楼及周边区域国有土地上非住宅房屋征收决定》（北征字﹝2022﹞2号），对唐山市建设北路以东、长宁道以北、老唐丰路以西、东方国际会展中心以南区域内的建筑物、构筑物及其他附属物实施征收。唐山某某厂、单某平因对该征收决定不服，向唐山市人民政府申请行政复议。唐山市人民政府收到复议申请后，要求唐山某某厂、单某平进行补正。唐山市人民政府收到唐山某某厂、单某平补正材料后，于2022年8月8日作出《唐山市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（唐某复不受字﹝2022﹞5号），该决定内容：“……经调查查明：唐山市路北区人民政府提供的《关于唐山某某公司营销综合及周边区域非住宅房屋征收项目征收范围的情况说明》载明：唐山某某公司营销综合楼及周边区域国有土地上非住宅房屋征收项目征收范围占地面积约38.12亩，征收范围内共涉及唐山某某公司营销综合楼（某某酒店）、唐山某某电力实业总公司、唐山某某房地产开发有限公司、果园镇兽医站（原付家屯乡兽医站）四家产权单位，某甲房地产开发有限公司所属土地及地上建筑物、附属物为通过法拍取得，并办理了国有土地使用证，土地使用证号：冀某国用（2015）第9＊＊6号，征收范围内土地使用权证载面积7806.73平方米等内容，并提供了征收范围图予以佐证。本机关认为……本案中，申请人提供的证据不能证明其主张享有所有权的建筑物、构筑物及其他附属物属于案涉征收范围，亦不能证明其主张享有使用权的土地属于案涉征收范围。因此，行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项应予受理之规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。……”唐山某某厂、单某平不服上述不予受理行政复议申请决定，向该院提起诉讼。

　　原审认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合申请人与具体行政行为有利害关系的规定，应当予以受理。本案唐山某某厂、单某平认为唐山市路北区人民政府作出的《关于唐山某某公司营销综合楼及周边区域国有土地上非住宅房屋征收决定》（北征字﹝2022﹞2号）的征收范围与唐山某某厂、单某平的不动产有交叉，案涉征收范围包括了单某平及唐山某某厂的房屋和土地。但唐山某某厂、单某平提供的证据不能证明其主张享有所有权的建筑物、构筑物及其他附属物属于案涉征收范围，亦不能证明其主张享有使用权的土地属于案涉征收范围。故唐山某某厂、单某平不能证明其与唐山市路北区人民政府作出的上述征收决定有利害关系。唐山某某厂、单某平向唐山市人民政府提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。唐山市人民政府作出的唐某复不受字﹝2022﹞5号《不予受理行政复议申请决定书》证据充分，适用法律正确，程序合法。唐山某某厂、单某平的诉讼请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回唐山某某厂、单某平的诉讼请求。

　　上诉人唐山某某厂、单某平不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、一审认定事实不清。单某平合法取得冀某国用2002字第1544号国有土地使用证合法有效、未注销，为该土地证中载明土地的合法使用权人。土地使用权证记载的土地使用范围明显包含在唐山市路北区人民政府的征收范围之内，某乙房地产开发有限公司非法取得的冀某国用（2015）第9＊＊6号的土地证的范围内。唐山中院拍卖单某平名下土地使用权严重违法，导致一宗土地存在多个使用权证，一审未查明该事实，属于认定事实不清。一审法院未对唐山中院的二次强制执行（拍卖）给上诉人造成巨大的伤害进行全面审查，是错误的。一审法院未对“无主土地”查明事实，唐山市路北区人民政府在庭审中所述征收范围内的38.12亩土地中存在部分“无主土地”，该征收范围内的无主土地就是单某平的土地；地上的建筑物、构筑物、附属等设施，就是唐山某某厂的房产，且是未经唐山中院拍卖的土地和房产。对此上诉人提供了大量的关键证据及照片证明该无主土地及地上的房产归唐山某某厂、单某平所有。二、一审程序违法。原判决违反证据规则，剥夺上诉人的举证权，未对二者的举证、质证情况进行清晰区分，未对上诉人提交的证据效力予以认定，判决主文完全照搬照抄被诉不予受理复议决定内容，在对上诉人提交的证据未作任何分析的情况下，简单粗暴对上诉人的证明目的一概不认，又以上诉人证据不足为由驳回上诉人诉讼请求。三、一审适用法律错误。一审法院错将利害关系人偷换为“土地使用权人、房屋所有权人”，属于适用法律错误。行政复议机关应否受理行政复议的证明标准与行政复议是否实体裁决胜诉的证明标准是不同的，被上诉人和一审法院混淆了二者的关系，以行政复议实体裁决是否胜诉的证明标准来要求上诉人，显然有违行政复议法的基本原则和规定，混淆了起诉权与胜诉权的证明标准，二审法院应予纠正。上诉人拥有合法使用权的土地即使因所谓法院强制执行部分由案外人唐山某某房地产开发有限公司获得，但上诉人与该案外人对土地使用权存在严重的争议，且与东方房地产的土地使用权的争议尚未解决的情况下，特别是唐山市国土资源局也多次证明案涉土地存在争议。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案的争议焦点是上诉人唐山某某厂、单某平是否与唐山市路北区人民政府作出《关于唐山某某公司营销综合楼及周边区域国有土地上非住宅房屋征收决定》（北征字﹝2022﹞2号）是否具有利害关系。根据上诉人提交的证据，单某平所持冀某国用2002字第1544号国有土地使用证载明的部分土地位于该房屋征收决定确定的征收范围内，上述土地又由唐山某某房地产开发有限公司通过司法拍卖程序获得土地使用权，办理了国有土地使用证，案涉土地存在“一地两证”情况。另外，唐山市路北区人民政府在一审庭审时称征收范围存在“无主土地”，而上诉人主张土地上建筑系其收购，归其所有。被上诉人唐山市人民政府未调查上述情况，仅以征收范围只涉及四家产权单位为由，认定上诉人的复议申请不符合受理条件，作出不予受理行政复议申请决定，属于认定事实不清，依法应予撤销。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，亦属认定事实不清，依法应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销唐山市中级人民法院（2022）冀02行初164号行政判决；

　　二、撤销唐山市人民政府作出的唐某复不受字﹝2022﹞5号《不予受理行政复议申请决定书》；

　　三、责令唐山市人民政府依法对唐山某某厂、单某平的行政复议申请重新作出处理。

　　一、二审案件受理费共100元，由被上诉人唐山市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长    王  斌

　　审判员    邱振刚

　　审判员    李冠华

　　二〇二四年一月十日

　　书记员    秦  岩

　　来源：行政法实务