村民个人不具有对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格

　　【裁判要旨】

　　只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。本案中，周啟文等131人请求确认高要区政府、高要资源分局与七甲经济合作社签订的《肇庆（高要）汽配产业园项目建设征地补偿协议书》《肇庆（高要）汽配产业园征地拆迁补充协议》违法并予以撤销，实质是对涉及农村集体土地的征收补偿协议行为不服提起的行政诉讼。周啟文等131人作为村民个人，在未提供证据证明是被征收土地的使用权人或者实际使用人的情况下，对上述行政行为提起诉讼，没有原告资格。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申10004号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周啟文等131人。

　　诉讼代表人：周啟文，男，1973年7月21日出生，汉族，住广东省肇庆市高要区。

　　诉讼代表人：周活隆，男，1968年6月28日出生，汉族，住广东省肇庆市高要区。

　　诉讼代表人：周家友，男，1986年4月16日出生，汉族，住广东省肇庆市高要区。

　　诉讼代表人：周伟开，男，1965年10月30日出生，汉族，住广东省肇庆市高要区。

　　诉讼代表人：周远均，男，1991年2月14日出生，汉族，住广东省肇庆市高要区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省肇庆市高要区人民政府，住所地广东省肇庆市高要区府前大街25号。

　　法定代表人：江栋才，区长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省肇庆市自然资源局高要分局（原广东省肇庆市国土资源局高要分局），住所地广东省肇庆市高要区府前大街1-1号。

　　法定代表人：李杰，局长。

　　再审申请人周啟文等131人因诉被申请人广东省肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）、广东省肇庆市自然资源局高要分局（以下简称高要资源分局）征地补偿协议一案，不服广东省高级人民法院（2019）粤行终1547号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　周啟文等131人申请再审称，（一）高要区政府、高要资源分局与广东省肇庆市高要区金利镇金利社区七甲经济合作社（以下简称七甲经济合作社）签订的《肇庆（高要）汽配产业园项目建设征地补偿协议书》及《肇庆（高要）汽配产业园征地拆迁补充协议》未经过村民大会或村民代表大会程序，且协议征收土地亩数远远大于批文批准征收土地，侵害了周啟文等131人的合法权益，该协议和补充协议违法、应予撤销。（二）广东省肇庆市中级人民法院（以下简称一审法院）仅要求补正将高要区政府列为被告的理由和证据，未告知原告主体问题、程序违法。（2018）粤12行初212号案与本案并不重复，一审法院不能以未生效的（2018）粤12行初212号行政裁定驳回起诉便同时驳回本次诉讼。周啟文等131人内有签订案涉协议的几个小队队长，队长代表小队提起诉讼符合行政诉讼法规定。（三）原审法院应当审查案涉协议是否存在违法情况。综上，原审裁定事实认定不清，法律适用错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定，请求撤销原审裁定，依法再审本案。

　　本院经审查认为，本案的焦点问题为周啟文等131人是否具有原告主体资格。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据上述规定，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。

　　本案中，周啟文等131人请求确认高要区政府、高要资源分局与七甲经济合作社签订的《肇庆（高要）汽配产业园项目建设征地补偿协议书》《肇庆（高要）汽配产业园征地拆迁补充协议》违法并予以撤销，实质是对涉及农村集体土地的征收补偿协议行为不服提起的行政诉讼。根据本院查明，一审法院在审理（2018）粤12行初212号案时，广东省肇庆市高要区金利镇金利社区居民委员会于2018年12月10日出具《证明》，证明周啟文等131人在《广东省国土资源厅关于肇庆市高要区2017年度第十一批次城镇建设用地的批复》｛粤国土资（建）字[2017]538号｝的批复范围内没有承包地、宅基地或自留地。周啟文等131人在该案的一审庭审中亦确认其不是所提交的农田承包合同和土地租赁合同书中的承包人或承租人。周啟文等131人作为村民个人，在未提供证据证明是被征收土地的使用权人或者实际使用人的情况下，对上述行政行为提起诉讼，没有原告资格。即便周啟文等131人中包含相应所属小队队长，其仍不能以村民个人名义起诉，而是应当以村集体经济组织名义提起诉讼。因此，一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉、维持原裁定，并无不当，本院予以维持。

　　周啟文等131人主张一审法院不能以未生效的（2018）粤12行初212号行政裁定驳回起诉便同时驳回本次诉讼。本院经审查认为，一审法院系在审理查明部分说明（2018）粤12行初212号案的受理及审理结果，并不是依据（2018）粤12行初212号行政裁定作出本案裁定，周啟文等131人的该项主张，没有事实根据，本院不予支持。周啟文等131人提起行政诉讼，应自行举证证明其与本案被诉行政行为存在利害关系，为适格的原告。其提出一审法院未告知对原告主体资格补正或者更改主体提起诉讼违反法律规定的主张，没有法律依据，本院不予支持。周啟文等131人可根据裁定书的指引补正材料后，另寻救济。另外，周啟文等131人不是本案诉讼的适格原告，原审法院据此未对案涉协议合法性进行审查，并裁定驳回周啟文等131人的起诉，并无不当。周啟文等131人以此为由申请再审，理由不能成立，本院不予支持。

　　综上，周啟文等131人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回周啟文等131人的再审申请。

　　审判长 江显和

　　审判员 田心则

　　审判员 寇秉辉

　　二〇二〇年九月三十日

　　法官助理 陈海霞

　　书记员 黄 琪

　　来源：行政法实务