重庆高院裁判：对行政协议履行中行政机关行使行政优益权正当性的审查

　　【裁判要旨】

　　1.招商引资协议系行政协议

　　政府为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的协议，约定了包括项目立项、规划环评、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等事项。该协议约定的权利义务，并非政府以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此属于行政协议。

　　2.行政协议履行中行政机关有权依法行使行政优益权

　　行政机关为实现行政管理或公共服务目标，与企业订立的招商引资类行政协议，虽具有法律约束力，但行政机关在履行协议过程中，若遇可能严重损害国家利益或社会公共利益的情形，有权依法行使行政优益权，单方变更或解除协议。

　　3.行政机关行使行政优益权时应遵循正当程序

　　行使行政优益权时，行政机关应遵循正当程序，包括充分告知、说明理由、听取陈述申辩等。

　　4.行政优益权存在程序违法时的裁判方式

　　若解除行为在程序上存在违法（如未充分保障相对人程序性权利），但协议核心内容（如项目用地）已因客观原因（如规划调整）无法继续履行，且相对人履约能力严重不足，导致协议目的无法实现、继续履行将造成公共资源浪费的，人民法院可确认解除决定的效力，同时保留其效力不予撤销，并责令行政机关对协议无法履行部分采取补救措施，以平衡公共利益保护与相对人合法权益救济。相对人请求继续履行协议的，因欠缺现实可行性，不予支持。

　　5.行政协议如果继续履行将影响社会公共利益实现时，行政机关可以依职权行使行政优益权予以解除

　　该协议目标是利用德国在新能源智能汽车领域成熟的生产、经营经验，在重庆市永川区域内开展新能源智能汽车生产制造、运营服务，投资建设“工业4.0”中德合作新能源汽车生产基地。该协议内容履行，将相应提升永川地区经济生产总量，提高地方政府财税收入，增强公共服务供给能力和人民福祉等。永川区政府于《协议书》《补充协议》签订之后，已经委托产业促进中心向智慧新能源公司拨付产业发展资金2.5亿元，但该公司却未对该项目进行实质性建设。永川区政府发现该公司在设计、生产、批量制造以及销售新能源物流车以及电动车等方面尚不具备足够实力，在产品研发和生产方面存在明显短板和问题。如果继续履行协议将会阻碍产业创新能力提升和产业结构优化，导致产业发展资金浪费和功能减损，影响永川区政府为努力构建现代化产业体系，实现新能源智能汽车产业布局与发展，增强产业核心竞争力的行政目标达成，关乎社会公共利益的实现，故永川区政府依法可以依职权行使行政优益权解除协议。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）渝行终111号

　　上诉人（原审原告）中交某某科技有限公司，住所地北京市海淀区。

　　法定代表人兰某羽，董事长兼总经理。

　　上诉人（原审原告）某某智慧新能源（重庆）有限公司，住所地重庆市永川区。

　　法定代表人兰某羽，董事长兼总经理。

　　上诉人（原审原告）某某科创（重庆）新能源有限公司，住所地重庆市永川区。

　　法定代表人兰某羽，董事长兼总经理。

　　被上诉人（原审被告）重庆市永川区人民政府，住所地重庆市永川区人民大道191号。

　　法定代表人许某某，区长。

　　委托诉讼代理人宋某，重庆市永川区人民政府工作人员。

　　中交某某科技有限公司（简称中交公司）、某某智慧新能源（重庆）有限公司（简称智慧新能源公司）、某某科创（重庆）新能源有限公司（简称科创新能源公司）诉重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）解除行政协议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2024）渝05行初503号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明，2019年1月18日，永川区政府作为甲方与乙方中交公司签订《STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书》（简称《协议书》）及《项目投资补充协议书》（简称《补充协议》）。该《协议书》约定：由中交公司在永川组建新能源汽车项目公司（简称项目公司），从事电动物流车、乘用车、汽车核心零部件及物流运营、融资租赁、物业开发等关联平台的投资、生产、经营；项目总投资约38.4亿元；项目一期规划用地约400亩，永川区政府充分保障项目二期及中交公司新投项目用地需求（工业用地600亩）；由中交公司在永川高新区凤凰湖产业园投资设立项目公司，负责协议书的规划、建设、运营等工作，项目公司设立后继承中交公司在《协议书》中的权利，承担协议书中的义务；永川区政府在协议书签订后三个月内提供项目一期工业用地约400亩，以招拍挂方式出让；项目公司受让工业用地并缴纳土地出让金后30日内，永川区政府按项目公司缴纳的土地出让金的金额等额向项目公司提供产业发展资金，由项目公司用于项目建设、运营；中交公司及时办理项目公司注册登记，保障项目建设所需资金按时如数到位，按时完成项目前期准备：编制项目可研、规划、环评、组织专家和技术团队、组织项目建设等工作。《补充协议》约定了土地支持和税收支持，其中土地支持约定：永川区政府为项目公司提供约200亩商住用地进行招拍挂，项目公司受让商住用地并缴纳土地出让金后30日内，永川区政府按项目公司缴纳的商住用地土地出让金的80%向项目公司提供产业发展资金，由项目公司用于项目建设、运营，项目公司工业用地动工之日起30日内，永川区政府按项目公司缴纳的商住用地土地出让金的20%向项目公司提供产业发展资金，由项目公司用于项目建设、运营；该地块如被他人竟得，则该地块出让后30日内，永川区政府提供与出让金等额的资金作为产业发展基金。

　　2018年8月14日，中交公司全资成立了科创新能源公司，2019年12月10日，中交公司全资成立了智慧新能源公司。科创新能源公司、智慧新能源公司作为中交公司履行《协议书》《补充协议》权利义务的项目公司。2018年10月19日，科创新能源公司、中交公司作为乙方与北京智车工坊科技有限公司签订《新能源项目汽车合作协议》。

　　2018年12月，永川区政府召开第25期区长办公会并出台“会议纪要”，将中交STS电动车生产项目投资事宜由重庆市永川工业园区凤凰湖管委会负责。2019年12月30日，重庆市永川工业园区凤凰湖管委会更名为永川高新区凤凰湖产业促进中心（简称产业促进中心）。2019年12月18日—2020年6月，永川区政府委托产业促进中心通过银行转账方式，分七次向智慧新能源公司拨付产业发展资金，共计2.51亿元。

　　2018年11月9日，科创新能源公司向重庆市永川区发展和改革委员会提出核准中德智能制造电动车项目（一期）请示，表示该项目总投资6.37亿元，项目建设资金来源为企业自筹，项目建设工期为20个月。2018年12月24日，重庆市发展和改革委员会对重庆市永川区发展和改革委员会作出《关于某某科创（重庆）新能源有限公司中德智能制造电动车项目（一期）核准批复》，核准了科创新能源公司请示的中德智能制造电动车项目（一期），其中载明项目总投资5.95亿元，全部由企业自筹。2020年3月4日，中交公司向重庆市永川工业园区凤凰湖管委会提交《实施进度和资金使用计划说明》，包含厂房工程建设、产品研发和生产、物流运营和融资租赁内容。2019年12月，智慧新能源公司通过招拍挂程序竟得YC2019－FH－R35－04/02地块，取得工业用地308.649亩，并于2020年7月取得该地块的不动产权证。2020年11月，重庆市永川工业园区凤凰湖管委会工作人员通知智慧新能源公司，案涉地块已被纳入永川区综合保税区，建议暂停建设工作。2021年9月15日，重庆市永川区规划和自然资源局为甲方、智慧新能源公司为乙方、产业促进中心为丙方签订《解除国有建设用地使用权出让合同协议》，协议约定解除智慧新能源公司通过招拍挂程序竟得YC2019－FH－R35－04/02地块的国有建设用地使用权和《国有建设用地使用权出让合同》，智慧新能源公司退回该工业用地并注销该宗土地的不动产权证。重庆市永川区规划和自然资源局无息退还智慧新能源公司缴纳的土地出让综合价金，智慧新能源公司以该宗地名义或利用该宗地发生的一切经济和法律责任由其自行承担。

　　2020年1月—2022年3月，智慧新能源公司与重庆永川区兴水建设发展有限公司签订三份《标准厂房租赁合同》，租赁时间2020年1月9日至2023年1月8日。2020年9月10日，中交公司作为乙方与奇瑞商用车（安徽）有限公司签订《研发合作框架协议书》，陈述与保证：奇瑞商用车（安徽）有限公司支持中交公司在重庆永川汽车生产基地的工作。2020年10月10日，智慧新能源公司作为甲方与南京文吉页汽车科技有限公司签订新能源物流车效果图项目《技术开发合同》。2020年10月13日，智慧新能源公司作为甲方与南京文吉页汽车科技有限公司签订新能源物流车总布置项目《技术开发合同》。2021年11月10日，中交公司与中国邮政速递物流股份有限公司就电动物流车的需求进行沟通。2021年11月17日，中交公司与中国邮政速递物流股份有限公司、北京环卫集团环卫装备有限公司与顺丰科技集团召开末端微型电动物流车项目验证样车试驾与产品改进研讨会。2022年1月12日，中交公司与顺丰科技集团研讨战略合作。

　　2021年6月24日，永川区政府召开第159次常务会议，审议并原则同意产业促进中心关于补偿STS电动车项目前期建设费用的请示，因永川综保区建设占用了STS项目用地，同意产业促进中心委托重庆市永川区兴永建设发展有限公司补偿中交公司前期建设费用6039585.82元。

　　2021年9月27日，重庆市永川区规划和自然资源局作出《关于出具建设项目规划用地性质的复函》，同意重庆市永川区兴永建设发展有限公司报送的出具建设项目规划用地性质的函，陈食街道国有土地项目规划用地性质为二类工业用地（15.7137公顷）。2021年10月21日，产业促进中心与智慧新能源公司签订《投资补充协议书（续）》，约定将YC2019－FH－R35－04/02地块收回，并将编号为R28－01/03面积约234亩及位于综合保税区约46亩土地出让给智慧新能源公司作为建设STS电动车项目用地，新出让土地性质为工业用地。《投资补充协议书（续）》约定的地块位于上述建设项目规划用地性质复函的范围。2022年9月23日，《投资补充协议书（续）》约定的地块取得《重庆市人民政府关于永川区实施城市规划建设农用地转用的批复》（渝府地〔2022〕527号）。

　　2022年5月，重庆科技发展战略研究院有限责任公司根据永川区政府委托就案涉STS项目出具了《STS电动车中的智能制造产城融合项目综合评估报告》（简称《评估报告》），该《评估报告》载明：科创新能源公司、中交公司在设计、生产、批量制造以及销售新能源物流车以及电动车等方面尚不具备足够实力，在产品研发和生产方面存在明显短板和问题，且目前项目建设投入资金完全由永川区政府提供，未发现企业有自筹资金，项目履约存在较大困难。2022年9月16日，重庆雨禾律师事务所受永川区政府及产业促进中心委托，向智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司邮寄送达《关于中止履行〈STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书〉、〈项目投资补充协议书〉及〈投资补充协议书（续）〉的函》（简称《中止履行函》），该《中止履行函》主要内容：综合双方系列协议、贵单位提交的项目相关文件和第三方评估报告等材料，贵单位在协议履行中存在诸多严重问题和主要但不限于表现为：项目资金未如数到位、未按时完成项目前期准备，在资金、技术、人才等方面不足。现通知贵单位，委托方即刻起中止履行《协议书》及《补充协议》《投资补充协议书（续）》，请贵单位于收到本通知10日内向委托人提供资金证明或担保，金额不低于重庆发改委发布《关于某某科创（重庆）新能源有限公司中德智能制造电动车项目（一期）核准批复》中载明的项目投资总金额、向委托人提供组建的专家及技术团队人员名单及人员简介并提供相关的研究设计成果、向委托人提供对德方（国）先进“工业4.0”技术享有使用权，且德方（国）对于该技术是合法拥有者的相关证明，并告知不利后果。2022年10月12日和11月21日，重庆雨禾律师事务所受永川区政府及产业促进中心委托，向智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司邮寄送达《关于解除〈STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书〉〈项目投资补充协议书〉及〈投资补充协议书（续）〉的函》，告知因原告方在收到《中止履行函》后未按照函件要求提供资料，通知原告《协议书》及《补充协议》《投资补充协议书（续）》立即解除，并与委托人联系完善协议解除后相关事宜，并告知不利后果。智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司收到发送的上述函件后，科创新能源公司于2022年10月18日向产业促进中心提交《关于申请延期提交项目相关材料的函》，表明其于2022年9月27日收到函件，申请延期提交相关材料。科创新能源公司于2022年10月19日向产业促进中心提交《关于解除协议的复函》，表明其不同意解除《投资协议书》及补充协议。2022年10月27日，科创新能源公司向产业促进中心提交《关于解除协议的回函》，表明解除协议应上报中交公司上级部门，无法立即决定，协议解除应遵循约定报重庆市人民政府调解，并提供该公司与内蒙古准格尔旗大石圈煤矿有限责任公司合作协议，显示其出资能力。2022年11月23日，科创新能源公司向产业促进中心、重庆雨禾律师事务所提交《关于解除协议的回函》，表明其不认可重庆雨禾律师事务所认定的科创新能源公司及母公司不具备履约能力，产业促进中心未如约出让编号为R28－01/03面积约234亩及位于综合保税区约46亩的土地给其公司，所以其公司无善后事宜。

　　因永川区规划调整，《投资补充协议书（续）》中约定的编号为R28－01/03的地块名称及面积有所调整，该地块与2023年2月23日全国公共资源交易平台重庆市公共资源交易网（永川区）发布的“凤凰湖产业园区R28－01/04地块国有建设用地使用权出让公告”中载明的地块R28－01/04属于同一地块。经过招拍挂程序，R28－01/04地块最终由重庆豪斯特新能源有限公司取得，重庆豪斯特新能源有限公司与重庆市永川区规划和自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。

　　2023年5月31日，永川区政府、产业促进中心作为原告，以科创新能源公司、智慧新能源公司为被告，提起民事诉讼，请求解除《协议书》及《补充协议》《投资补充协议书（续）》，并返还产业发展资金19936.17642万元，后因未缴纳案件受理费，该案件按照撤回起诉处理。

　　2024年3月20日，永川区政府作出《重庆市永川区人民政府关于解除〈STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书〉〈项目投资补充协议书〉〈投资补充协议书（续）〉的决定书》（简称《解除决定书》），并通过邮寄方式向中交公司送达该《解除决定书》，于2024年3月27日通过直接送达、留置送达方式向科创新能源公司、智慧新能源公司送达上述《解除决定书》。该《解除决定书》主要内容为：“2019年1月18日，永川区政府作为甲方与乙方中交公司签订了《协议书》《补充协议》。目标是利用德方在新能源智能汽车领域成熟的生产、经营经验，在重庆永川开展新能源智能汽车生产制造、运营服务，投资建设“工业4.0”中德合作新能源汽车生产基地。《协议书》约定，由中交公司在永川高新区凤凰湖产业园投资设立项目公司，负责协议书的规划、建设、运营（生产、销售）等工作，项目公司设立后继承中交公司在《协议书》中的权利，承担协议书中的义务。后中交公司全资设立了科创新能源公司、智慧新能源公司作为履行《协议书》《补充协议》的项目公司。2021年10月21日，基于《协议书》《补充协议》的履行情况，产业促进中心代表永川区政府与智慧新能源公司签订了《投资补充协议书（续）》。《协议书》《补充协议》签订后，永川区政府先后委托产业促进中心向智慧新能源公司拨付产业发展资金2.5亿元，但你公司未对项目进行实质性建设。2022年5月，重庆科技发展战略研究院就STS项目出具《评估报告》，根据该报告载明内容，你公司在设计、生产、批量制造以及销售新能源物流车以及电动车等方面尚不具备足够实力，在产品研发和生产方面存在明显短板和问题，且目前项目建设投入资金完全由永川区政府提供，未发现企业有自筹资金，项目履约存在较大困难。结合《评估报告》的调查情况以及《协议书》第八条你公司的义务，2022年9月永川区政府向你公司发送了《中止履行函》，该函载明因你公司缺乏履行《协议书》《补充协议书》的能力，永川区政府要求你公司提供相关的证明资料以证明你公司在资金、技术、人才方面具备履约能力。你公司在收到《中止履行函》后未按照函件要求提供资料。2022年10月，永川区政府向你公司发送了《解除〈STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书〉〈项目投资补充协议书〉及〈投资补充协议书（续）〉的函》。你公司收到函件后未前来办理相应的手续，且至今未与永川区政府就相关协议解除事宜达成一致。在项目未取得任何实质性进展的情况下，永川区政府拨付的2.5亿元产业发展资金目前账户仅剩余1.99亿元，且你公司在资金、技术、人才方面严重欠缺履行能力，如继续履行相关协议，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，现永川区政府结合协议履行现状，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定以及参照《中华人民共和国民法典》有关规定，对你公司作出如下决定并通知:1.永川区政府与中交公司签订的《协议书》《补充协议》及产业促进中心与智慧新能源公司签订的《投资补充协议书（续）》于你公司收到本决定书之日正式解除。2.请你公司于收到本决定书15日内到产业促进中心办理协议解除的后续事宜。3.请你公司于收到本决定书15日内到将剩余产业发展资金19936.17642元退回到指定账户（户名:重庆市永川区财政局永川高新区凤凰湖产业促进中心开户行:重庆农村商业银行永川支行账户:1801060120********－503001）。如不服本决定书，你公司可在收到本决定书之日起60日内向重庆市人民政府申请行政复议，或者在收到本决定书之日起6个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。如你公司未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼也未按照本决定书规定的期限前来办理协议解除的相关手续并退还产业发展资金，本机关将依法向人民法院申请强制执行。”

　　2024年3月27日，永川区政府向智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司作出《重庆市永川区人民政府关于解除〈STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书〉〈项目投资补充协议书〉〈投资补充协议书（续）〉的决定书的更正说明》（简称《更正说明》），其主要内容为：永川区政府于2024年3月20日作出《解除决定书》，该《解除决定书》于2024年3月20日通过EMS方式邮寄给中交公司（邮寄单号：1244572118035），该公司于2024年3月21日签收；并于2024年3月27日在重庆市永川区中山路街道凤鸣社区居民委员会工作人员的见证下，到科创新能源公司、智慧新能源公司的注册地址进行送达。永川区政府作出的决定书第3页通知内容第3项原文为:请你公司于收到本决定书15日内到将剩余产业发展资金19936.17642元退回到指定账户（户名：重庆市永川区财政局永川高新区凤凰湖产业促进中心，开户行：重庆农村商业银行永川支行，账户:1801060120********－503001）。现针对决定书通知内容第3项作如下更正:请你公司于收到本决定书15日内到将剩余产业发展资金199361764.2元（大写：壹亿玖仟玖佰叁拾陆万壹仟柒佰陆拾肆元贰角）退回到指定账户（户名：重庆市永川区财政局永川高新区凤凰湖产业促进中心，开户行：重庆农村商业银行永川支行，账户:1801060120********－503001）。智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司对该《解除决定书》不服，遂向原审法院提起行政诉讼。

　　原审判决认为，本案系在行政协议履行过程中因永川区政府单方解除协议而引发的行政案件。为了地方建设开发和招商引资，永川区政府与中交公司签订了行政协议，行政协议一经订立，对双方具有法律约束力，双方当事人包括行政机关均应当依照协议约定履行义务。行政协议履行过程中，如因实现公共利益或者行政管理目标需要，或遇法律政策有重大调整时，行政机关依法享有单方变更、解除行政协议的权利，但因此造成相对人合法权益受损的，应当依法予以补偿。本案中，永川区政府认为已经为中交公司等提供了2.5亿元产业发展资金的情况下，招商引资项目至今无实质性进展，且目前履行协议的项目公司也未正常办公经营，智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司等在资金、技术方面能力严重不足，如继续履行案涉协议，会严重浪费剩余产业发展资金，为避免上述后果，永川区政府以案涉协议书应当解除为由，遂作出《解除决定书》，此系永川区政府单方解除行政协议的行政行为。该单方解除行政协议是行政优益权的体现，但行政优益权的行使必须严格遵循法定条件和程序，以平衡公共利益与协议相对人的合法权益。

　　首先，关于《解除决定书》是否满足维护公共利益的问题。根据永川区政府举示的证据，系永川区政府以中交公司等在资金、技术方面能力严重不足，其基于行政管理与公共利益需要等理由，行使行政优益权而单方解除行政协议情形。而案涉协议没有约定预期违约的相关条款，在此情形下，永川区政府需提供证据证明解除行为的公共利益属性。永川区政府举示了《评估报告》，虽系永川区政府单方委托出具，但结合中交公司等举示的相关证据显示中交公司等在新能源汽车项目的进展情况，以及中交公司等收到《中止履行函》的反馈情况，永川区政府基于行政管理与公共利益需要等为由，从维护和保障国有资金1.99亿元（产业发展资金）的安全和效益角度，其解除案涉协议系基于公共利益需要的理由成立。

　　其次，关于《解除决定书》是否满足程序正当的问题。案涉《协议书》第十条“法律适用和纠纷解决”约定：因本协议发生争议，双方应协商解决，协商未能解决的，约定提请重庆市人民政府进行调解。永川区政府在作出《解除决定书》前，委托律师事务所发送中止履行函及解除函，履行了事先告知义务，但根据正当程序原则，因涉及中交公司等重大利益，永川区政府应充分给予中交公司等陈述、申辩的机会，必要时应组织听证。在单方解除案涉协议前，永川区政府应履行充分告知说明理由、听取意见等程序，尽量以最小损害获取最大的社会公共利益，其解除协议的正当程序或协议约定程序不满足此项程序规定。

　　最后，关于《解除决定书》是否满足及时充分补偿的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”上述规定单方解除行政协议前，行政机关应当依法先行“补偿或赔偿”，减少争议风险。本案中，永川区政府作出《解除决定书》之前，未与中交公司等协商补偿事宜，未作出决定先行补偿中交公司等因协议解除导致的直接财产损失（如已投入成本）、中交公司等为履行协议支出的必要费用（如前期筹备、设备购置等），亦存在未满足及时充分补偿情形。

　　该案审理过程中，双方当事人均有协商意愿，已就协议不能履行后的补偿事宜共同选定和委托审计师事务所进行审核。虽然永川区政府单方解除案涉协议行为存在程序违法情形，但协议约定的项目建设地块已由第三人取得，原有供地协议已无法履行，又未签订新的供地协议，永川区政府对中交公司等的资金技术能力存疑的情况下明确表明不愿继续履行案涉协议。在此情形下，对于不适宜强制履行的行政协议，为避免继续陷入协议僵局状态，防止损失继续扩大而对双方产生不利影响，本着尊重现实的态度，从有利于双方当事人利益的角度出发，减少资源消耗、降低交易成本、促进经济发展，故不宜判决撤销《解除决定书》或者继续履行行政协议。对于因协议解除后损失补偿或赔偿、违约责任承担等问题，永川区政府应当积极采取补救措施，若造成中交公司等相应损失的，应弥补中交公司等的损失。

　　综上，被诉《解除决定书》存在程序违法情形，但双方当事人对于履行协议已陷入僵局，应通过解除协议、采取补救措施等方式解决相关争议。在补偿方案尚未形成，中交公司等损失尚未确定的情况下，基于行政效率和避免程序空转的考量，责令永川区政府重新作出《解除决定书》并无实际意义，故《解除决定书》的效力予以保留。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款的规定判决：1.责令永川区政府于本判决发生法律效力之日起六十日内，针对《协议书》《补充协议书》《投资补充协议书（续）》无法履行的部分采取补救措施；2.驳回智慧新能源公司、科创新能源公司、中交公司的诉讼请求。

　　中交公司、智慧新能源公司、科创新能源公司上诉称，原审判决以《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款为依据，认为永川区政府解除协议的行为旨在维护“社会公共利益”，此认定属于事实认定错误。而社会公共利益指向的是不特定社会多数成员的利益，案涉产业发展资金并不指向不特定社会多数成员的利益，不属于社会公共利益，其混淆了政府“自身利益”与社会“公共利益”的界限。永川区政府在单方解除协议前，本应听取意见，组织听证，提请调解，并充分告知理由。但永川区政府漠视正当程序，执意单方解除协议，其故意违法行为已对中交公司等权利产生了严重影响，该行为应予撤销。行政机关利用行政优益权单方解除协议，必须具备的条件为“没有其它手段可以代替”，以及其合法行使还需要审查“行政机关是否存在不诚信的现象”。而案涉投资项目进展缓慢的原因是政府不诚信未按协议约定提供项目用地，且协议约定义务不属于无其它手段可以代替情形，故永川区政府不能依据行政优益权合法行使单方解除协议。另外，原审判决未查明永川区政府未依约在商住用地被第三方竞得后向中交公司等兑付产业发展基金这一重要违约事实，这也反映出的行政机关的另一不诚信行为。原审判决认定双方“已就协议不能履行后的补偿事宜共同选定和委托审计师事务所进行审核”，这一认定与事实不符。永川区政府所谓“对原告的资金技术能力存疑”，仅仅是永川区政府违约的情况下为摆脱责任的托词，既无事实依据，也不应成为认定合同陷入僵局的理由。原审判决错误的将“被告对原告的资金技术能力存疑”作为支持协议解除的理由。综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤销原审判决，改判支持中交公司等原审全部诉讼请求。

　　永川区政府答辩称，永川区政府与中交公司签订了《投资协议书》及《投资补充协议》。永川区政府通过产业促进中心向智慧新能源公司拨付产业发展资金共计2.5亿元。然而其在获得巨额资金支持后，项目长期未能形成与协议目标相匹配的实质性建设与产能落地。永川区政府基于防止国家利益和社会公共利益遭受重大损害的目的，依法行使行政优益权单方解除协议，具有充分正当性与合法性。招商引资行政协议根本目的在于通过引入产业项目促进区域经济发展、增加就业、贡献税收，从而增进社会公共利益。当协议履行出现严重障碍，可能导致协议初始目的落空并引发其他重大风险时，行政机关为维护公共利益而介入并调整法律关系，正是行政协议区别于民事合同的核心特征，也是法律赋予行政机关的法定职责与优益权。永川区政府解除协议的考量并非仅限于资金安全，该项目长期无实质性进展，意味着协议预期的产业发展、就业带动、技术引进等公共目标已无法实现，继续僵持不仅浪费已投入的公共资源，还可能错失其他产业发展机遇，这同样构成对公共利益的损害。原审判决认定永川区政府解除行为旨在维护公共利益，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关精神。永川区政府在作出案涉《解除决定书》之前，与中交公司等进行了多次协商沟通，永川区政府充分考虑并保障了中交公司等的合法权益。从2022年9月，永川区政府发函要求中交公司等提交相关的能够证明其具有履约能力的担保，因中交公司等无法提供相关的材料，且项目签约后无任何实质性进展，直至2024年3月，永川区政府才作出案涉的《解除决定书》。中交公司等称解除行为不属于轻微违法，对其权利产生了严重影响，缺乏事实依据。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，判决确认被诉《解除决定书》违法，但保留其效力。该裁判方式充分考量了该案件存在的特殊情况。原审法院在指出程序违法性的同时，判决责令永川区政府就协议无法履行的部分采取补救措施，为中交公司等可能存在的合理损失提供了明确的救济途径。此判决既体现了对行政机关依法行政的监督，又避免了因机械司法可能造成的公共利益二次损害，实现了法律效果与社会效果的统一。建设项目用地的调整系因永川区综合保税区规划这一重大公共利益需要，双方就此协商并签订了《投资补充协议书（续）》，体现了对公共政策的配合与对契约的调整。更为关键的是，项目停滞的根本原因在于中交公司等自身的履约能力不足。在获得2.5亿元资金支持后的数年间，项目未能形成符合协议约定的实质性产能建设，其资金、技术、人才等方面的短板已被客观的第三方评估报告所证实。行政优益权的行使，审查重点是解除时是否存在可能严重损害公共利益的情形，而非纠缠于协议履行过程中各方可能存在的次要争议。案涉协议的核心履行标的之一项目工业用地已经灭失。R28－01/04地块已由重庆豪斯特新能源有限公司通过公开招拍挂程序合法取得，该事实状态无法回转。中交公司等请求“继续履行协议”缺乏现实可行性，原审法院未予支持正确。原审判决引导通过“采取补救措施”的方式解决后续补偿等问题，是务实且符合司法理性的选择。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果恰当。请求二审法院维持原审判决。

　　原审法院认定事实，有经过庭审质证认证的《解除决定书》及送达凭证、《协议书》《补充协议》《投资补充协议书（续）》、会议纪要、永委编委〔2019〕301号文、支付回单、科创新能源公司及智慧新能源公司工商信息、请示、批复及附件、实施进度和资金使用计划说明、《评估报告》《中止履行函》《关于解除〈STS电动车中德智能制造产城融合项目投资协议书〉〈项目投资补充协议书〉及〈投资补充协议书（续）〉的函》及回函、《国有建设用地交地确认书》《解除国有建设用地使用权出让合同协议》《新能源项目汽车合作协议》《研发合作框架协议书》《技术开发合同》、会议纪要、标准厂房租赁合同、民事起诉状、撤诉裁定书等证据及当事人陈述等证据在卷为据。

　　原审前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与原审法院无异。

　　本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，永川区政府作为甲方与乙方中交公司签订《协议书》及《补充协议》，系永川区政府为实现行政管理和公共服务目标而签订的具有招商引资协议性质的系列协议，各方当事人对案涉协议的行政协议属性均予以认可。

　　本案属于行政机关在行政协议的履行过程中，行使行政优益权，单方作出解除协议决定而产生的行政争议，原审法院判决针对中交公司等请求撤销永川区政府作出的《解除决定书》，判决继续履行行政协议等问题，在梳理本案涉及的行政优益权的行使并总结当事人争议焦点的基础上，围绕涉案《解除决定书》是否合法争议焦点展开，并结合中交公司等的诉讼请求和主张进行了详尽裁判理由阐述，并对涉案《解除决定书》合法性进行了司法评价。涉及《投资补充协议书（续）》约定的编号为R28－01/03的原地块经过招拍挂程序最终由重庆豪斯特新能源有限公司获得，并与重庆市永川区规划和自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。鉴于原有的供地协议内容已无法履行，双方未再签订新的供地协议，且永川区政府对中交公司等资金技术能力存疑，明确表明不愿继续履行案涉协议。原审法院以《解除决定书》存在程序违法仍保留效力方式予以处理，该判决法律见解有利于行政争议的定分止争，防止程序空转。原审判决对当事人主张和理由均已作了详尽分析和回应，且释法说理并无不当，本院予以认可并简化释法说理内容，不再赘述。

　　关于永川区政府解除协议行为是否涉及维护“社会公共利益”的问题。行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与行政相对人经过协商一致达成的协议，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性，其特征之一就是具有行政优益性，即行政协议当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方行使合同变更权和解除权。《协议书》及《补充协议》约定了包括项目立项、规划环评、招拍挂程序和土地出让、政府配套政策与资金支持、企业投资规模和纳税要求、相关配套证照办理以及相关优惠政策落实等事项。该协议约定的权利义务，并非永川区政府以机关法人身份而具有的民法上的权利义务，而系其履行行政管理职责过程中所行使的行政法上的权利义务，因此案涉系列协议具有明显的行政协议属性。该协议目标是利用德国在新能源智能汽车领域成熟的生产、经营经验，在重庆市永川区域内开展新能源智能汽车生产制造、运营服务，投资建设“工业4.0”中德合作新能源汽车生产基地。该协议内容的履行，将相应提升永川地区经济生产总量，提高地方政府财税收入，增强公共服务供给能力和人民福祉等。本案中，永川区政府于《协议书》《补充协议》签订之后，已经委托产业促进中心向智慧新能源公司拨付产业发展资金2.5亿元，但该公司却未对该项目进行实质性建设。涉案行政协议建设项目用地的调整系因永川区综合保税区规划需要，双方及时就此友好协商并签订了《投资补充协议书（续）》，体现了对公共政策配合容忍与企业社会责任担当。永川区政府根据第三方重庆科技发展战略研究院提供的《评估报告》，发现该公司在设计、生产、批量制造以及销售新能源物流车以及电动车等方面尚不具备足够实力，在产品研发和生产方面存在明显短板和问题。如果继续履行协议将会阻碍产业创新能力提升和产业结构优化，导致产业发展资金浪费和功能减损，影响永川区政府为努力构建现代化产业体系，实现新能源智能汽车产业布局与发展，增强产业核心竞争力的行政目标达成，关乎社会公共利益的实现，故永川区政府依法可以依职权行使行政优益权解除协议。

　　综上，中交公司等请求撤销永川区政府作出的《解除决定书》，并判决继续履行行政协议的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人中交某某科技有限公司、某某智慧新能源（重庆）有限公司、某某科创（重庆）新能源有限公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二六年四月十七日

　　书记员 朱美霖

　　来源：行政法实务