黑龙江高院裁判：行政机关对强制拆除紧迫性的举证责任

　　【裁判要旨】

　　1.诉讼期间不得实施强制拆除

　　《行政强制法》第四十四条规定：“……当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”据此，当事人对限期拆除违法建筑的行政处罚决定，已在法定期限内提起行政诉讼的，行政机关在该行政诉讼审理期间，不得依据《行政强制法》第四十四条的规定实施强制拆除行为。

　　2.行政机关对强制拆除紧迫性的举证责任

　　行政机关主张强制拆除具有紧迫性，应当提供充分证据予以证明；否则，强制拆除行为违反法定程序。

　　【裁判文书】

　　黑龙江省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）黑行再11号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱某，男，1970年11月11日出生，汉族，住黑龙江省密山市。

　　委托诉讼代理人：邓阳，北京双鹏律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局，住所地黑龙江省鸡西市鸡冠区和平大街46号。

　　法定代表人：焦立格，该局局长。

　　行政机关负责人：刘韶光，该局副局长。

　　委托诉讼代理人：于文涛，该局渔政渔港监督管理站站长。

　　委托诉讼代理人：张静，黑龙江省盛夙（哈尔滨）律师事务所律师。

　　再审申请人朱某因诉被申请人黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局（以下简称兴凯湖管理局）强制拆除房屋一案，不服鸡西市中级人民法院（2025）黑03行终10号行政判决，向本院申请再审。本院于2026年3月23日作出（2025）黑行申667号行政裁定，提审本案。本院提审后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院认定，在兴凯湖国家级自然保护区金源农场南侧湖岗上建有一处养殖设施，包括管护房87.5㎡、猪舍259.2㎡、仓房35㎡、其他附属设施共144.29㎡及铁丝网等，朱某在上述养殖设施内开展养殖经营活动。2021年12月18日，兴凯湖管理局对朱某作出行政处罚决定书（黑兴保罚字[2021]第004号），主要内容为：朱某在兴凯湖国家级自然保护区湖岗核心区金源农场南侧湖岗上建有一处养殖设施，包括管护房87.5㎡、猪舍259.2㎡、仓房35㎡、其他附属设施共144.29㎡及铁丝网等，用于开展养殖经营活动，无任何审批手续。违反了《黑龙江省自然保护区管理办法》第十五条的规定，依据《黑龙江省自然保护区管理办法》第二十六条的规定，责令朱某在收到《行政处罚决定书》十五日内，自行拆除位于金源农场南侧湖岗保护区湖岗核心区内的管护房87.5㎡、猪舍259.2㎡、仓房35㎡、其他附属设施共144.29㎡及铁丝网等，并处以罚款5000元的处罚。作出当日，兴凯湖管理局将行政处罚决定书送达给了朱某。朱某不服该行政处罚决定，于2022年6月8日诉至鸡西市鸡冠区人民法院。经审理，该院于2022年7月19日作出（2022）黑0302行初65号行政判决书，以行政处罚决定合法为由，判决驳回朱某的诉讼请求。朱某不服提起上诉。鸡西市中级人民法院经审理，于2023年3月31日作出（2023）黑03行终4号行政判决，驳回上诉，维持原判。在此期间，兴凯湖管理局于2022年2月17日作出《强制拆除事先催告书》（兴保罚催字〔2022〕1号），催告朱某于接到该催告书之日起10日内自行拆除涉案建筑,又于2022年6月21日作出《催告书》（兴保罚催字〔2022〕3号），催告朱某于接到该催告书之日起3日内自行拆除涉案建筑，该催告书于制作当日向朱某送达。朱某在催告时间内仍未自行拆除，兴凯湖管理局于2022年6月24日向鸡西市人民政府呈报了《关于依法强制拆除兴凯湖保护区核心区违法设施的请示》，申请“以市政府名义作出行政强制决定，由政府授权我单位予以强制拆除”；鸡西市人民政府于2022年6月28日作出批复：“原则同意你单位关于依法强制拆除兴凯湖保护区核心区违法设施的请示,请与有关部门沟通，严格按照程序，依法依规，认真组织实施”；同日，鸡西市人民政府又对朱某制作了《限期拆除公告》，并于2022年6月30日送达给朱某，限朱某“于收到公告3日内自行拆除违法设施、恢复原状，逾期不履行将由相关部门依法强制拆除”。朱某仍未自行拆除。2022年7月5日，鸡西市人民政府对朱某制作了《强制拆除决定书》，并于次日送达给了朱某，其中写明授权兴凯湖管理局于2022年7月12日强制拆除违法设施。2022年7月6日，兴凯湖管理局向朱某下达了《限期搬离物品通知》，限朱某接到通知3日内自行搬离设施内的资金、财产、设备等物品。因朱某在限定期限内未撤离物品，兴凯湖管理局于2022年7月12日对案涉建筑设施实施了强制拆除。朱某不服鸡西市人民政府所作《强制拆除决定书》，于2022年7月12日向黑龙江省人民政府申请行政复议。黑龙江省人民政府于2023年5月5日作出黑政复决〔2023〕33号行政复议决定书，其中认为:“第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，被申请人有权作出《强制拆除决定书》。……管理局隶属于鸡西市人民政府，负责保护区的保护、规划、利用和管理工作，依法查处破坏保护区资源和环境的违法行为。故管理局作为自然保护区的管理机构作出催告书履行催告义务应视为被申请人履行催告义务。综上，管理局代表被申请人履行催告义务，符合法律规定。第二，……申请人不服黑兴保罚字[2021]第004号决定书责令限期拆除案涉标的物，……在法定期限内提起行政诉讼，属于正当理由，被申请人应等行政诉讼确认4号决定书即限期拆除决定合法有效后，按照法律规定作出强制拆除决定。被申请人未待行政诉讼确认限期拆除决定的效力,便于2022年7月5日作出《强制拆除决定书》，不符合法律规定，属于违反法定程序。综上，被申请人违反法定程序作出《强制拆除决定书》，依法应当予以撤销,但鉴于案涉标的物未经审批建在兴凯湖保护区核心区内不符合公共利益，撤销会给生态环境造成重大损害，且案涉标的物已被强制拆除完毕。……决定:确认被申请人作出的《强制拆除决定书》违法”。现该行政复议决定已生效。后朱某以鸡西市人民政府为被告，于2023年1月3日向双鸭山市中级人民法院邮寄了行政诉讼起诉材料，请求:确认鸡西市人民政府于2022年7月12日对朱某房屋实施的拆除行为违法。双鸭山市中级人民法院以“兴凯湖管理局于2022年7月12日对朱某位于兴凯湖保护区核心区域内的养殖设施实施了强制拆除行为,其作为具体实施被诉强拆行为的行政机关，根据上述法律规定属于适格被告，该院依法向朱某释明本案起诉的被告不适格,应当变更被告另行向有管辖权的法院提起诉讼，因朱某不同意变更且坚持起诉”为由，作出一审裁定，驳回朱某的起诉。朱某不服提起上诉，黑龙江省高级人民法院经审理作出二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。朱某于2024年1月6日收到二审裁定书后，于2024年1月10日提起本案诉讼，请求确认兴凯湖管理局强制拆除案涉房屋行为违法。

　　一审法院认为，（一）关于是否超过起诉期限的问题。被诉强制拆除行为发生于2022年7月12日，朱某于2023年1月3日向双鸭山市中级人民法院提起诉讼，后经一、二审人民法院裁定，以被告不适格且朱某不同意变更被告为由裁定驳回朱某起诉。朱某于2024年1月6日收到二审裁定书后，于2024年1月10日诉至本院。由此可以看出。朱某向双鸭山市中级人民法院主张起诉权利时未超过起诉期限，一、二审审判期间属于法定应予扣除期间,朱某收到二审后立即向有管辖权法院起诉，故应认定朱某本次起诉未超过法定起诉期限。兴凯湖管理局关于从双鸭山市中级人民法院于2023年5月11日告知朱某被告主体错误之日起，朱某应立即向有管辖权法院起诉，朱某于2024年1月10日起诉已超过起诉期限的辩解无法律根据，不予支持。（二）关于被诉强制拆除行为合法性问题。生效的黑龙江省人民政府所作行政复议决定书认定鸡西市人民政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定有权作出《强制拆除决定书》。故鸡西市人民政府责成兴凯湖管理局实施强制拆除属于法定授权,兴凯湖管理局有权强制拆除涉案房屋及设施。被诉强制拆除行为属于行政强制执行行为，该强制拆除行为是基于行政处罚决定书（黑兴保罚字[2021]第004号）和《强制拆除决定书》实施的。行政处罚决定书（黑兴保罚字[2021]第004号）已经人民法院生效判决认定为合法的行政行为；《强制拆除决定书》经行政复议，虽然以程序违法为由被确认违法，但行政复议决定同时保留了《强制拆除决定书》的效力。因此，之后的强制拆除房屋行为是具有法定执行基础的，且在实施强制拆除行为之前，鸡西市人民政府已向朱某送达了《限期拆除公告》，兴凯湖管理局于2022年7月6日依法向朱某下达了《限期搬离物品通知》，履行了法定程序，故应认定被诉强制拆除行为合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回朱某的诉讼请求。

　　二审经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。

　　二审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中,鸡西市人民政府责成兴凯湖管理局实施强制拆除,故兴凯湖管理局有权强制拆除涉案房屋及设施。案涉《强制拆除决定书》经行政复议，虽然以程序违法为由被确认违法，但行政复议决定同时保留了《强制拆除决定书》的效力，故强制拆除房屋行为具有法定执行基础。案涉房屋建设于兴凯湖保护区核心区，给生态环境造成重大影响，拆除案涉建筑物具有紧迫性。在实施强制拆除行为之前，鸡西市人民政府已向朱某送达了《限期拆除公告》，兴凯湖管理局于2022年7月6日依法向朱某下达了《限期搬离物品通知》，履行了法定程序，故一审判决认定被诉强制拆除行为合法并无不当。朱某的上诉请求不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。朱某的上诉请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

　　朱某申请再审称，黑龙江省人民政府作出的复议决定已经确认案涉强制拆除决定违法，兴凯湖管理局的强制拆除行为依据违法的决定作出，严重违反相关法律规定，一、二审法院判决驳回其诉讼请求，于法无据，属适用法律错误。请求撤销一、二审判决，确认兴凯湖管理局强制拆除行为违法。

　　兴凯湖管理局答辩称，其接受鸡西市人民政府的授权并实施强制拆除行为，具有事实基础。案涉违法建筑位于国家自然保护区核心区且紧邻水源保护地，朱某持续利用违法建筑进行经营，影响生态安全是必然的，强制拆除行为具有紧迫性、必要性。一、二审判决结果正确。

　　本院再审查明的事实与一、二审法院查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，兴凯湖管理局对其辖区内违反规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权；逾期不改正的，具有拆除违法建设的法定职权。关于案涉建筑的合法性已于生效的行政判决中予以阐述，本院在此不再赘述。但行政机关在强制拆除违法建筑时，必须严格遵循法定程序。如认为存在紧迫性，应提供相应的证据予以证实。

　　根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，兴凯湖管理局于2021年12月对朱某作出了黑兴保罚字[2021]第004号行政处罚决定，朱某已在法定期限内对该处罚决定提起了行政诉讼。兴凯湖管理局在该案审理过程中即实施强制拆除行为，与上述规定不符。兴凯湖管理局提交的证据不足以证实其强制拆除行为具有紧迫性，故应认定该行为违反法定程序。鉴于案涉养殖设施已被拆除，该强制拆除行为不具有可撤销内容，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应确认兴凯湖管理局强制拆除行为违法。一、二审判决认定兴凯湖管理局强制拆除行为合法，属适用法律错误，本院对此予以纠正。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销鸡西市中级人民法院（2025）黑03行终10号行政判决及鸡西市鸡冠区人民法院（2024）黑0302行初69号行政判决；

　　二、确认黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局于2022年7月12日强制拆除朱某养殖设施的行政行为违法。

　　一、二审案件受理费100元，由黑龙江兴凯湖国家级自然保护区管理局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　 马文静

　　审 判 员　 冷　慧

　　审 判 员 　任夫亮

　　二〇二六年五月十五日

　　法官助理 　董锟钰

　　书 记 员 　张　莉

　　来源：行政法实务