未新设变更消灭当事人权利义务对合法权益不产生实际影响不属行政诉讼的受案范围

　　原标题：浙江高院案例：针对当事人重复履职申请作出告知性回复未新设变更消灭当事人权利义务对合法权益不产生实际影响不属行政诉讼的受案范围

　　? 裁判要点

　　1. 征地补偿安置履职方式具有唯一性、排他性。行政机关履行征地补偿安置职责仅有两种法定方式，即与被征收人签订征地补偿安置协议，或在无法达成协议时单方作出征地补偿安置决定。两种方式择一适用，被征收人已自愿签订征地补偿安置协议且协议已实际履行完毕的，行政机关的补偿安置职责即已履行终结，被征收人无权重复要求行政机关另行履行补偿安置职责被征收人对已签订并履行完毕的征地补偿安置协议所载补偿面积、补偿标准、安置内容等存在异议的，其诉求本质系对补偿安置协议本身不服，法定救济途径为针对该协议申请行政复议或提起行政诉讼，而非另行申请行政机关重复履职、起诉行政机关不履行补偿职责。

　　2. 行政机关针对当事人重复履职申请作出的告知性回复，仅客观复述已签订补偿协议的事实、指引当事人向协议相对方提出异议，未新设、变更、消灭当事人的权利义务，对当事人合法权益不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，当事人据此提起诉讼的，依法应当裁定驳回起诉。

　　? 裁判文书

　　浙江省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）浙行终1600号

　　上诉人（原审原告）吴某。

　　被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区望潮路77号。

　　吴某因诉杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）不履行补偿安置职责一案，不服浙江省杭州市中级人民法院（2025）浙01行初236号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2025年12月2日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　2024年10月11日，上城区政府作出《关于〈履行补偿安置职责申请书〉的回复》（以下简称被诉《回复》），回复吴某：我单位于2024年9月6日收到你的《履行补偿安置职责申请书》，申请事项为：请求贵单位依法继续履行补偿安置职责，对申请人剩余192.1平方米的房屋给予补偿，并书面答复申请人。经调查研究，现回复如下：经调查，2017年9月28日，申请人吴某作为户主与杭州市某建设投资有限公司（以下简称某公司）签订《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（货币化安置）》以下简称《补偿安置协议》）。经确认，根据上述协议约定的你户房屋补偿及货币化安置等费用已发放完毕，并且相关调产房屋也已依约安置完毕，你户都已签字确认。综上，申请人户的房屋补偿是按照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法的通知》（杭政办函〔2009〕123号）文件依据进行评估，相应142万元房屋补偿款也严格按照评估报告书评估的结果补偿到位。关于实际丈量面积为702.6平方米，可补偿面积为510.5平方米的表述源于浙江某房地产土地评估有限公司出具的评估报告。如申请人对该评估面积和补偿价格有异议，可以向补偿人某公司提出异议，申请核查。

　　吴某原审起诉称，吴某系杭州市上城区某某某社区居民，合法拥有杭州市上城区某某某社区某某号房屋。2017年7月，因红普路（艮山东路-沿江大道）道路工程项目需要，吴某房屋被纳入征收范围。吴某房屋实际面积702.6平方米已经测绘确认。然而，在征收过程中，评估机构浙江某房地产土地评估有限公司在出具的《评估结果报告》中，虽然确认实际丈量面积为702.6平方米，却仅认定补偿面积为510.5平方米，导致吴某未能获得192.1平方米房屋面积补偿。吴某某于2024年9月5日向上城区政府提交《履行补偿安置职责申请书》，请求上城区政府依法履行职责，对吴某剩余192.1平方米房屋给予补偿。2024年10月11日，上城区政府作出被诉《回复》，以吴某已签订补偿协议和补偿款已发放完毕为由，拒绝履行安置补偿职责。吴某不服，向杭州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府于2025年2月18日作出杭政复〔2024〕1364号《行政复议决定书》，以“不属于行政复议受理范围”为由驳回行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定，遂以上城区政府为被告提起行政诉讼。吴某认为上城区政府的答复违法，应予撤销，理由如下：一、上城区政府对征收补偿负有法定监管职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，征收补偿是政府的法定职责。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》也明确规定，政府对征收补偿工作负有监督管理职责。因此，即便补偿协议由征收实施主体与被征收人签订，但上城区政府对补偿是否公平、是否符合法定标准负有审查监督职责，上城区政府作出的答复实质上是对吴某补偿请求的行政裁决，属于行政行为。二、上城区政府未尽实质审查义务。上城区政府未审查评估机构是否有权对房屋合法性作出认定。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定，评估机构的职责仅限于对房屋价值进行评估，无权对房屋合法性进行认定。本案评估机构在无任何法律依据的情况下，擅自将192.1平方米房屋认定为不可补偿面积，严重越权。上城区政府未审查房屋是否构成违法建筑。案涉房屋在被征收前从未被任何行政机关认定为违法建筑。根据最高人民法院（2020）最高法行申13015号判例，对于因历史原因未办理房屋产权证的房屋，行政机关在没有充分证据证明该房屋属于违法建筑的情况下，不宜认定为违法建筑。并且在行政征收中，应当综合考量未办理产权登记的历史原因、土地价值、房屋用途和周边类似房屋市场价格等因素，确定补偿标准。上城区政府未审查征收程序是否合法。在签订补偿协议时，由于吴某不识字，征收实施单位未向吴某充分告知协议内容，仅让吴某在签名处签字，严重违反程序正当原则。上城区政府在作出答复时对此重大程序违法问题完全未予审查。三、上城区政府推诿塞责，违反依法履职要求。上城区政府在收到吴某的履职申请后，未对评估机构是否越权、房屋是否违法、征收程序是否合法等实质问题进行审查，仅以已签订协议为由推诿塞责，违反行政机关应当依法履行职责的基本要求。综上所述，上城区政府作出的答复违反法定程序，适用法律错误，应予撤销。为维护吴某的合法权益，特此起诉，请求：1.撤销上城区政府于2024年10月11日作出的被诉《回复》;2.判令上城区政府依法重新作出处理，对吴某所拥有的702.6平方米房屋按实际面积进行全额补偿。

　　原审法院认为，综合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《浙江省土地管理条例》《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等的规定，在征地程序中，征收部门应当与被征收人签订征地补偿安置协议;未能达成征地补偿安置协议的，应当作出征地补偿安置决定。可见，签订征地补偿安置协议与作出征地补偿安置决定都是征收部门履行补偿安置职责的具体方式，被征收人在已经与征收部门签订征地补偿安置协议的情况下，不能再次要求征收部门履行补偿安置职责，即使认为征地补偿安置协议违反法律规定，也应当围绕征地补偿安置协议申请复议或提起诉讼。根据本案上城区政府的答辩意见及其提交的答辩材料，结合吴某的起诉意见及其提交的起诉材料可知，吴某与补偿人某公司早在2017年已经就案涉房屋的补偿以及吴某户的安置等事项签订《补偿安置协议》，且该协议已经履行完毕。在此情况下，吴某不得再次要求上城区政府对其履行补偿安置职责。现吴某某提出案涉房屋实际丈量面积702.6平方米，评估认定可补偿面积仅为510.5平方米，剩余192.1平方米房屋既未被认定为违法建筑，也未给予补偿，据此要求上城区政府对其继续履行补偿安置职责。这一履职申请本质上是对《补偿安置协议》提出的异议，故应当围绕协议申请复议或提起诉讼，鉴于吴某围绕协议寻求救济已经超过法定起诉期限，且《补偿安置协议》第一条已对案涉房屋全部面积（702.6平方米）的补偿事宜作出约定，吴某认为剩余192.1平方米房屋未作处理的意见，明显不符合事实，故原审法院不再对吴某进行释明，引导其对《补偿安置协议》提起诉讼。就吴某履职申请来看，明显不具备足以启动履职程序的事由，上城区政府对其不予答复或者在作出答复时没有创设权利义务内容的，吴某对该行政处理行为不服起诉的，不符合法定起诉条件。上城区政府作出的被诉《回复》，回复吴某案涉房屋已由其作为户主与某公司签订《补偿安置协议》；如对评估面积和补偿价格有异议，可向某公司提出异议。该答复处理对吴某的合法权益不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项，第六十九条第一款第一项、第十项、第三款之规定，裁定驳回原告吴某的起诉。

　　吴某上诉称，一、原审法院错误将“履职拒绝行为”认定为“重复处理行为”，逻辑混乱。原审法院裁定驳回起诉的核心理由是认为上诉人已于2017年签订补偿协议，2024年的答复是对原有状态的告知，属重复处理。该认定在事实和法律上均缺乏依据。上诉人认为本次处理对象不同，不构成重复处理。2017年签订的《补偿安置协议》仅针对经评估公司确认的510.5平方米房屋进行了处置。而上诉人本次履职申请及诉讼的核心对象，是被该协议遗漏、未作任何法律评价的192.1平方米房屋。对于这192.1平方米，被上诉人此前从未作出过《不予补偿决定》或《违章建筑认定书》。因此，被诉《回复》是被上诉人首次以行政公文形式明确拒绝给予这部分面积补偿。该行为具有创设性，并非重复性的告知。行政协议不能免除法定的全面补偿职责。征收补偿是行政机关的法定职责，该职责具有全面性。行政机关有义务对征收范围内的所有财产进行法律甄别和补偿。如果因行政机关委托的评估机构漏测、错测或越权剔除面积，导致部分财产未获补偿，行政机关的法定职责即处于“未完成”状态。上诉人申请其继续履行，符合法律规定。二、原审法院未审查“评估机构越权剔除面积”的合法性，导致实体正义落空。本案的根源在于浙江某房地产土地评估有限公司在《评估结果报告》中，擅自将上诉人实测702.6平方米中的192.1平方米剔除。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》，房屋是否属于“违法建筑”、是否应当“不予补偿”，必须由县级以上人民政府城乡规划主管部门或综合行政执法部门作出行政认定。评估公司的职责仅限于“估价”，无权进行法律定性。原审法院忽略了这一明显的行政职权让渡和程序违法事实，仅以“协议已签”为由掩盖了“未定性即不补”的违法现状，违反了最高人民法院（2020）最高法行申13015号行政裁定确立的“历史遗留建筑未经认定不得径行按违建处理”的司法精神。三、原审法院错误适用起诉期限，混淆了“撤销之诉”与“履职之诉”。原审法院认为上诉人2017年已知晓补偿情况，现起诉已过期限，系对行政诉讼类型的错误理解。本案系履行法定职责之诉。根据行政诉讼法及司法解释，在行政机关负有依申请履行职责的义务时，起诉期限应从行政机关明确拒绝之日（即2024年10月11日）起算。上诉人于2024年12月申请复议，2025年提起诉讼，完全在法定期限内。上诉人并非要求撤销2017年的协议，而是要求被上诉人对协议未覆盖的法律空白进行填补。这种履职请求权，只要行政机关未履行完毕，就持续存在，不存在起诉期限届满的问题。四、被上诉人推诿责任给“某公司”，原审法院予以采信缺乏法律依据。被上诉人在答复中让上诉人“向补偿人某公司提出异议”。某公司仅是受委托的实施单位，不具备独立的行政主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，受委托组织的行为由委托的行政机关承担责任。房屋面积的合法性认定和补偿标准的确定是行政机关的核心职权，不可让渡给企业。被上诉人的推诿行为本身构成了“不履行法定职责”，原审法院对此未予纠正，显属不当。综上，原审裁定驳回起诉错误，上诉请求撤销原裁定，指令原审法院对本案进行实体审理。

　　上城区政府答辩称，一、原审法院裁定驳回起诉，并无不当。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”上诉人户与补偿人某公司于2017年9月28日签订的补偿安置协议中，已经就房屋补偿事宜进行约定，并且明确了房屋补偿费为142万元，上诉人对补偿安置协议内容进行签字确认，并于同年领取完毕全部的房屋补偿及货币化安置等费用，因此，应当认定上诉人在2017年9月28日便知晓案涉房屋的补偿内容。上诉人于2024年9月6日要求答辩人履行安置职责，增加房屋补偿金额，实质上是对案涉补偿安置协议提出异议，应就补偿安置协议提起复议或诉讼，但鉴于上诉人于2017年9月28日就已签订补偿安置协议、知晓补偿内容，其于2025年6月才提起本案诉讼，答辩人认为，上诉人就补偿安置内容提起的诉讼已超法定起诉期限，答辩人作出的被诉《回复》不能改变上诉人实体诉求已超过行政起诉期限的事实。其次，案涉房屋为集体土地上房屋，房屋补偿是按照《杭州市征收集体房屋补偿条例》、《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法的通知》（杭政办函〔2009〕123号）文件进行评估，房屋补偿款已支付完毕，相关的补偿安置协议均已履行完毕，答辩人对上诉人不再具有支付房屋补偿款或对上诉人再次进行补偿安置的职责。关于实际丈量面积为702.6平方米，可补偿面积为510.5平方米的表述源于浙江某房地产土地评估有限公司出具的评估报告，若上诉人对评估报告的内容存在异议的，应先向补偿人某公司提出异议，申请核查，而非迳行向答辩人提出履职申请。最后，答辩人于2024年10月11日作出的被诉《回复》未对上诉人新设权利义务，对上诉人的合法权益不产生实际影响，答辩人的该处理行为不属于人民法院的行政诉讼受案范围。因此，原审法院裁定驳回上诉人起诉，并无不当。二、答辩人作出被诉《回复》的程序合法。答辩人于2024年9月6日收到上诉人提交的《履行补偿安置职责申请书》，答辩人查明案件事实后，于2024年10月11日作出被诉《回复》，并于2024年10月12日将被诉《回复》邮寄给上诉人的代理人，该程序符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确且程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　本院认为，上诉人吴某以涉案房屋192.1平方米未获得补偿为由，要求上城区政府对其进行补偿安置，且对上城区政府作出的被诉《回复》不服，提起本案诉讼。经原审查明，吴某已经就涉案房屋与某公司签订《补偿安置协议》，载明房屋实际丈量面积702.6平方米，房屋补偿费合计142万元，详见评估报告书。吴某对涉案房屋总面积为702.6平方米未提出异议，而评估报告书中亦已载明“实际丈量面积为702.6平方米，可补偿面积为510.5平方米”。即《补偿安置协议》已经对吴某户所有房屋补偿进行了约定，且实际履行完毕。在此情况下，上城区政府不再具有对吴某户补偿安置事项作出决定的职责。上城区政府针对吴某的履职申请作出的被诉《回复》，只是对吴某户案涉房屋补偿情况的客观描述，并未对上诉人创设新的权利义务，因此对上诉人的权利义务不产生实际影响。据此，吴某提起的诉讼不符合行政诉讼受理条件，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。

　　综上，上诉人吴某的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长  董　东

　　审判员  马惟菁

　　审判员  沈　妙

　　二Ｏ二六年二月十二日

　　书记员  钟晓韵

　　来源：行政涉法研究