贵州高院裁判：征地补偿安置协议的效力不宜仅以“未批先征”为由予以否定

　　?

　　【裁判要旨】

　　行政协议兼具行政性与合同性，其效力审查应综合适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定及《民法典》关于民事法律行为效力的规定，在依法行政原则与信赖利益保护、诚实信用、意思自治等原则之间进行利益衡量。行政协议仅在存在重大且明显违法、违反法律行政法规强制性规定、违背公序良俗或恶意串通损害国家、集体、他人合法权益等情形时方可确认无效。征地项目中“未批先征”属于程序不当问题，但若补偿安置协议系当事人自愿签订、已履行完毕，且在一审辩论终结前已取得合法用地批复，则不宜仅以“未批先征”为由否定其效力。

　　【裁判文书】

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）黔行申27号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗某，男，汉族。

　　委托诉讼代理人：罗某甲，男，汉族。系罗某之子。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：仁怀市九仓镇人民政府，住所地贵州省仁怀市九。

　　一审第三人：仁怀市九仓镇某某村民委员会，住所地贵州省仁怀市九仓镇。

　　再审申请人罗某因诉被申请人仁怀市九仓镇人民政府（以下简称九仓镇政府）及一审第三人仁怀市九仓镇某某村民委员会（以下简称某某村委会）确认行政协议无效一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2025）黔03行终376号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行审查，现已审查终结。

　　罗某申请再审称，一、原审判决对案涉《S3**仁怀市五马至龙井公路建设用地补偿安置协议书》（以下简称案涉协议）效力的认定错误，该协议签订时，S3**仁怀市茅坝至龙井公路改扩建工程建设用地征收项目（以下简称案涉项目）未取得合法审批，违反法律强制性规定。因此，案涉协议不具备有效的法定条件。二、原审判决对被申请人主体资格的认定错误，未有证据证明仁怀市人民政府依法委托被申请人，其不具备签订案涉协议的主体资格。三、原审判决认定本案适用2019年的补偿标准合法合理，错误。案涉项目系于2024年获得审批，应视为该项目重新启动，故本案应适用2022年新的安置补偿标准进行补偿。四、原审判决遗漏案涉项目公告程序违法的核心事实。五、原审判决事实认定不清，证据审查不严。综上，依法申请再审，请求：撤销一、二审判决，再审本案。

　　被申请人九仓镇政府答辩称，一、案涉协议是罗某自愿签署，系协议各方的真实意思表示，且案涉项目用地批复在一审法庭辩论终结前已经得以完善，故案涉协议合法有效。二、被申请人有签订行政协议的主体资格。被申请人系仁怀市人民政府下属的一级政府，具有行政管理职能，且在涉案项目中的所有行政行为均经过上级政府批准。

　　本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。据此，行政协议是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要参照适用《中华人民共和国民法典》有关民事法律行为效力的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大且明显违法情形，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗，恶意串通损害国家、集体或他人合法权益等情形，方可确认行政协议无效。本案中，一方面，再审申请人（乙方）与被申请人九仓镇政府（丙方）及某某村委会（甲方）于2019年2月1日签订案涉协议对相关土地的转让、补偿等进行约定，各方均签字捺印，该协议已经履行完毕。另一方面，根据当时适用的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的规定，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的前提条件，案涉项目“未批先征”属于程序不当问题，但并非必然导致案涉协议无效，且在本案一审诉讼前，贵州省人民政府已就案涉项目作出用地批复。故，在未有证据证明签订协议时再审申请人系被胁迫或违背其真实意思表示，亦未有证据证明案涉协议存在主体不合法、行政行为内容存在重大且明显违法、违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益等可以认定协议无效的情形下，一审判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审予以维持，并无不当。

　　综上，罗某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回罗某的再审申请。

　　审 判 长 黄　瑶

　　审 判 员 陈　垦

　　审 判 员 徐海艳

　　二〇二六年六月十二日

　　法官助理 陈洪燕

　　书 记 员 严洪杰

　　来源：行政法实务