当事人起诉超过法定起诉期限的事实，应由被告行政机关承担举证责任或者由人民法院依职权予以查明

　　裁判要点

　　公民、法人或者其他组织的起诉超过法定起诉期限的，属于起诉不符合法定起诉条件的消极情形，应不予立案或者立案后裁定驳回起诉。是否超过法定起诉期限，根本在于判断公民、法人或者其他组织从“知道或者应当知道”被诉行政行为内容之日起，是否在法定起诉期限内提起诉讼。同时，根据前述规定可知，公民、法人或者其他组织的起诉超过法定起诉期限的事实，应由被告行政机关承担举证责任或者由人民法院依职权予以查明。

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）最高法行再548号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某公司。住所地：辽宁省沈阳市浑南区。

　　法定代表人：胡某，执行董事。

　　委托诉讼代理人：李某，工作人员。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省沈阳市浑南区人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区世纪路13号。

　　法定代表人：任立辉，区长。

　　再审申请人某公司因诉被申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）征收或者征用土地一案，不服辽宁省高级人民法院（以下简称辽宁高院）（2024）辽行终195号行政裁定，向本院申请再审。本院于2025年9月22日作出（2024）最高法行申6598号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

　　某公司申请再审称：1.浑南区政府于2020年6月30日作出的沈（浑南）政征字（2020）第（001）号房屋征收决定（以下简称001号征收决定）始终未依法有效送达，其在查档之前对该征收决定并不知悉。2.其在2023年4月26日查档时才知悉征收事宜，于2023年10月18日提起诉讼，未超过法定起诉期限。3.一、二审法院以浑南区政府单方作出的《情况说明》作为定案依据，属于认定事实的主要证据不足。请求撤销一、二审裁定，改判确认浑南区政府作出的001号征收决定违法。

　　浑南区政府辩称：1.001号征收决定在2020年6月30日已以公告方式有效送达，某公司于2023年10月提起诉讼，已超过法定起诉期限。2.一、二审法院综合审查双方提交的有关征收和注销的材料，结合正常逻辑思维及日常生活经验法则等因素作出裁定，属于正当行使自由裁量权。3.某公司所称直至查档之日才知晓001号征收决定，无事实依据且于法无据。请求驳回某公司的再审请求。

　　辽宁省沈阳市中级人民法院（以下简称沈阳中院）一审查明：某公司于2002年6月取得东陵国用（2002）字第02387号（以下简称02387号）、使用权面积为289491平方米（28.95公顷）的《国有土地使用证》和东陵国用（2002）字第07190238号（以下简称07190238号）、使用权面积为16666平方米（1.6666公顷）的《国有土地使用证》。

　　2020年6月30日，浑南区政府下发001号征收决定和征收公告，02387号《国有土地使用证》所载28.95公顷中的10.0031公顷土地及07190238号《国有土地使用证》所载1.6666公顷土地属于征收范围。2021年12月7日，辽宁省沈阳市城市更新局（以下简称沈阳市更新局）持《关于注销某公司国有土地使用权的函》、001号征收决定和征收公告等材料申请办理上述已征为建设用地土地的注销登记。辽宁省沈阳市不动产登记中心（以下简称沈阳市不动产登记中心）于2021年12月9日注销上述土地使用权登记。

　　针对02387号《国有土地使用证》所载28.95公顷中其余的18.946公顷土地，浑南区政府于2022年1月10日作出《关于撤销沈阳正成房屋开发公司18.946公顷国有农用地使用权证的决定》，以“擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上”为由，对该部分土地使用权证予以撤销。沈阳市不动产登记中心于2022年6月23日注销该土地使用权登记。

　　某公司诉称，其于2023年4月26日到沈阳市不动产登记中心查询土地档案时，发现上述国有土地使用权被注销登记，原因是浑南区政府实施了征收行为。某公司以未得到补偿为由诉至该院，要求确认浑南区政府征收行为违法并责令浑南区政府返还土地。在该院审理过程中，某公司明确其诉讼请求为确认浑南区政府作出的001号征收决定违法。

　　沈阳中院认为，根据审理查明的事实，在某公司原使用的土地中，02387号《国有土地使用证》所载28.95公顷中的10.0031公顷土地及07190238号《国有土地使用证》所载1.6666公顷土地属于征收范围，故与02387号《国有土地使用证》所载18.946公顷土地相关的诉求不属本案审理范围。被诉的001号征收决定于2020年6月30日作出。某公司诉称通过查询土地证权属情况才得知土地因征收被注销，不能理解为其在查询到注销登记时才知道使用的土地被征收。综合审查某公司、浑南区政府提交的关于征收和注销的相关材料，可认定案涉地块征收已涉及拆迁补偿事宜。某公司不能证明其在001号征收决定下发三年多的时间内，对征收事实不知情，且其对不知情的原因或者理由未予合理说明，故其于2023年10月才提起本案诉讼，要求确认001号征收决定违法，已超过起诉期限。因此，沈阳中院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，作出（2023）辽01行初298号行政裁定：驳回某公司的起诉。

　　某公司不服该裁定，向辽宁高院提起上诉。

　　辽宁高院二审对沈阳中院一审查明的事实予以确认。

　　辽宁高院认为，浑南区政府对其于2020年6月30日作出被诉的001号征收决定提供了证据，且征收公告是征收行为的法定送达方式，一审裁定认定事实依据充分。某公司主张查询土地证权属情况的时间为其知道土地被征收的时间，不符合正常的逻辑思维方式及日常生活经验法则。某公司作为案涉土地使用权人，在001号征收决定下发三年多的时间内，主张对征收事实不知情，且对不知情的理由不能作出合理说明，故一审法院认定其起诉超过起诉期限，具备事实及法律依据。因此，辽宁高院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2024）辽行终195号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

　　在本院再审审理程序中，某公司、浑南区政府对一、二审法院查明的事实没有提出异议。

　　本院经再审审理，对一、二审法院查明的事实予以确认。

　　本院再审认为，根据一、二审法院对本案的审理及当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为某公司就浑南区政府于2020年6月30日作出的001号征收决定提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”据此，在法定起诉期限内提起诉讼系法定起诉条件之一。公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，应在法定期限内提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，沈阳市更新局持《关于注销某公司国有土地使用权的函》、001号征收决定和征收公告等材料到沈阳市不动产登记中心办理了案涉土地使用权的注销登记。某公司起诉时提供了相关证据材料，主张其于2023年4月26日到该中心查询土地档案时得知浑南区政府实施了征收行为，故由此来看某公司于2023年10月就001号征收决定提起本案诉讼，不超过上述规定的起诉期限。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”据此，公民、法人或者其他组织的起诉超过法定起诉期限的，属于起诉不符合法定起诉条件的消极情形，应不予立案或者立案后裁定驳回起诉。是否超过法定起诉期限，根本在于判断公民、法人或者其他组织从“知道或者应当知道”被诉行政行为内容之日起，是否在法定起诉期限内提起诉讼。同时，根据前述规定可知，公民、法人或者其他组织的起诉超过法定起诉期限的事实，应由被告行政机关承担举证责任或者由人民法院依职权予以查明。本案中，浑南区政府主张某公司就001号征收决定提出的起诉超过法定起诉期限，应提供证据予以证明。浑南区政府虽能证明其已作出001号征收决定和征收公告，但未能证明其已依法通过张贴征收公告等方式，足以让包括某公司在内的被征收人“知道或者应当知道”001号征收决定，故未能完成该种举证责任。一、二审法院对此亦未依职权予以查明。因此，一、二审法院认定某公司的起诉超过法定起诉期限，构成主要证据不足；同时，一、二审法院认定某公司应对其不知道001号征收决定的原因作出合理说明，即由某公司对其起诉不超过法定起诉期限的事实承担举证责任，亦构成适用法律错误，均依法应予纠正。

　　综上，基于本案现有证据，某公司的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定的消极情形。一、二审法院认定某公司的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回该公司的起诉及上诉，构成主要证据不足和适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销辽宁省高级人民法院（2024）辽行终195号行政裁定；

　　二、撤销辽宁省沈阳市中级人民法院（2023）辽01行初298号行政裁定；

　　三、指令辽宁省沈阳市中级人民法院审理。

　　审 判 长 苏　戈

　　审 判 员 李纬华

　　审 判 员 李绍华

　　二〇二六年三月三十日

　　法官助理 丁　鹏

　　书 记 员 张雅琪

　　来源：行政诉讼与行政合规研究