南通中院裁判：不得以履行法定职责为名行信访之实

　　【裁判要旨】

　　信访与诉讼属于相互独立、相互排斥的权利救济体系，当事人不得以履行法定职责为名行信访之实。对于信访处理事项，原则上不可以提起诉讼；对于应当通过诉讼解决的事项，原则上也不能进行信访。

　　行政诉讼法上的被诉行政行为必须是对当事人权利义务能够产生实际影响的行为。在信访答复行为未改变当事人权利义务内容的情况下，不得对信访答复行为提起诉讼。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）苏06行终388号

　　上诉人（原审原告）欧某某。

　　被上诉人（原审被告）南通市崇川区天生港镇街道办事处。

　　被上诉人（原审被告）南通市崇川区人民政府。

　　上诉人欧某某因诉被上诉人南通市崇川区天生港镇街道办事处（以下简称天生港街办）、南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初1208号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

　　本院对一审法院查明的事实确认如下：

　　1985年12月，郭某某（欧某某丈夫）户申请新建住房1间，面积为30平方米。1986年1月，郭某某户经批准允许建设厨房1间，面积为30平方米。1988年，郭某某户因供电局某工程拆迁，移居某村建房两底两楼，批准建筑面积不超过88平方米。1996年7月，该户申请搭建临时用房1间，面积为18平方米，审批材料建设管理部门意见一栏载明如遇国家需要，应无条件拆除。

　　2017年，应郭某某户申请，其房屋列入天生港镇街道2017零星工程搬迁。该户搬迁面积确认表载明产权登记人为郭某某，常住人口为妻子欧某某、儿子郭某甲、儿媳张某某、孙女郭小甲，5人均为非农村数据库成员，房屋合法建筑面积176平方米（楼房），其户自愿选择协议搬迁补偿安置方式。郭某某在搬迁面积确认表上签字。2017年4月15日，郭某某作为户代表与天生港镇街道某村经济合作社签订了《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，协议明确房屋合法建筑面积176平方米，合法用地面积196平方米，搬迁合法房屋补偿171401.85元，土地使用证证载面积大于房屋合法建筑面积部分的补偿2400元，附属设施设备、装饰装潢补偿90316.05元，搬迁费1760元，过渡费期限6个月，8元/平方米/月，临时安置补助费共计8448元，奖励费6000元，合法建筑面积区位因素与漏项等补贴94554元，合计补偿374880元。评估报告显示，装饰装潢补偿中包含楼房主体超方、砖混无证房、彩钢房补偿。

　　2017年8月2日，郭某某支取拆迁补偿款16280元，剩余补偿款358600元未支取。2018年5月、6月、12月、2019年5月，郭某某儿媳张某某分别领取过渡费16896元、5632元、7040元、8584.3元，合计38152.3元。

　　2019年3月19日，永兴、天生港街办征收搬迁安置办公室发布《南通港闸经济开发区某某小区低价位商品房销（预）售安置方案》并登报予以公告。该方案第七条购房规则规定，安置面积在110平方米以上250平方米（不含250平方米）以下的安置户原则上仅可选购两套，选房严格遵循先大后小、就近靠档、供需平衡原则。同日，天生港街办征收搬迁安置办公室发布《某某小区低价位商品房销（预）售公告》，告知被拆迁户于2019年3月26日至2019年4月10日期间携带相关资料到选房现场进行选房，未在规定时间内选房则视为自愿放弃本次选房机会，之后只能在剩余房源中选房；规定“本次安排的安置工程被拆迁户的过渡费截止日为：本区安置房统一交付日”。《某某小区（某地块）低价位商品房结算公告》通知“拆迁补偿款利息结算截止日为2019年5月31日”。《港闸区政府关于加强国有土地上房屋征收补偿工作的实施意见》（港闸政〔2013〕55号）对于过渡费的补偿规定，超过18个月以外的，按16元/平方米补助。郭某某户未在规定时间内选房。

　　2022年3月16日，郭某某户选择某小区XX幢XXX室住房（面积142.26平方米）及车库，价款228584.7元。2022年9月9日，郭某某户选择某小区XX幢XXX室房屋（面积96.26平方米）及车库，价款226745.2元。未支取的补偿款358600元及利息（2017年3月10日计算至2020年5月31日）已用于结算房款，不足部分由该户进行了补足，两套房屋房款均已结算完毕。

　　2025年3月3日，欧某某因拆迁补偿问题提出信访，称其户有楼房建筑面积197.78平方米（建房审批表176平方米），厨房32.64平方米，店面房25平方米，彩钢瓦房68.07平方米，另有两处平房各30平方米。拆迁时未拿到真实的评估报告和合同，同街道同村组陈某华户拆房面积和欧某某家相同，但安置两大套房子，要求比照他家安置。另附《举报材料》一份，称签订了空白协议，补偿款未到位，要求补偿到位，退回被克扣的银行利息和过渡费，并追究工作人员陈某的法律责任。

　　2025年3月12日，天生港街办作出《依法履职程序告知书》（天生信访告〔2025〕25号），受理该信访诉求。2025年5月12日，天生港街办作出《依法履职情况答复书》（天生信访〔2025〕30号，以下简称30号答复），30号答复称“经调查，您户系2017年零星工程被搬迁户。依据搬迁补偿安置政策，您户的合法搬迁面积为176平方米，享受安置面积176平方米，应选购一大一小两套住房。2017年4月15日，您户与天生港镇街道某村经济合作社签订《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》。该协议第三条明确规定了房屋补偿安置的方式为协议搬迁；第四条依据搬迁评估政策确定了搬迁补偿的总额；第五条第八项第八款阐明，如双方因本协议产生争议，应提交人民法院通过诉讼程序予以解决。2019年在工程安置选房时，您户代表郭某某欲选购两个大套住房，因不符合安置房选购政策而未能如愿达成，自愿放弃了当期选房机会；直至2022年3月16日，您户在天生港街办选购了某某小区XX幢XXX室住房，面积为142.26平方米，余33.74平方米又选购了某小区XX幢XXX室住房，面积为96.26平方米，两套住房总计面积为238.52平方米。自2017年起至2019年工程安置结束，您户的过渡费已全额发放，无新的过渡费用产生必要，且过渡费发放符合相关政策要求。综上所述，您所提及的2017年某村九组搬迁中您户搬迁补偿不合理的事项，对照当时补偿项目与补偿标准不存在这种情况。”

　　欧某某不服，向崇川区政府申请行政复议，请求撤销30号答复，责令天生港街办重新作出答复。崇川区政府于2025年6月17日收悉申请书及相关材料，于6月24日决定受理并通知天生港街办限期答复举证，于8月20日听取欧某某意见，同日决定延期30日并通知双方当事人，于9月1日举行听证会。9月12日，崇川区政府作出《行政复议决定书》（〔2025〕崇行复第198号，以下简称198号复议决定），认为在案证据可以确认欧某某户合法建筑面积176平方米，根据“仅可选购两套”及“先大后小，就近靠档”的规定，欧某某户选购一大一小两套住房并无不当，该户过渡费按照标准已全部发放到位，补偿款及利息亦已全部支付到位，30号答复实体内容并无不当，但答复时间超过法定期限，决定确认30号答复违法。

　　欧某某不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销天生港街办作出的30号答复和崇川区政府作出的198号复议决定，责令天生港街办重新作出答复。

　　一审判决认为，本案主要争议焦点为：一、本案是否符合法定受理条件，具体涉及：1.30号答复对欧某某权利义务是否产生影响；2.欧某某要求补偿安置是否具有事实依据；3.30号答复是否属于信访事项答复；4.本案有无超过起诉期限。二、30号答复内容是否合法，主要涉及欧某某户的补偿款、过渡费、利息有无发放到位，是否应当安置两套大套安置房。三、答复程序及复议程序是否合法。

　　一、关于本案是否符合法定受理条件问题

　　结合信访来访登记及举报材料，欧某某提出的诉求主要涉及补偿款、过渡费、利息的结算与发放问题，以及要求安置两大套房屋，本质上是对天生港街办提出了履行补偿安置职责的申请，属于天生港街办的履职范围，根据《信访工作条例》第三十一条第五项之规定，天生港街办应依法履职。天生港街办作出的30号答复显然对欧某某的权利义务产生影响。欧某某提交了房屋建设审批手续、补偿安置协议等证据，其主张是否成立需要通过实体审查后进行判断，并非明显没有事实依据。天生港街办作出答复后，欧某某在法定期限内提出复议申请，在收到复议决定后15日内提起诉讼，未超过法定起诉期限。因此，本案符合法定受理条件。

　　二、关于30号答复内容是否合法的问题

　　首先，天生港街办认定该户合法面积176平方米正确。欧某某户的户代表郭某某于2017年4月15日与天生港镇街道某村经济合作社签订了《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，天生港镇街道某村经济合作社系受天生港街办委托签订该协议，相关的法律责任由天生港街办承担，该委托行为不违反法律法规强制性规定，委托行为合法有效。即欧某某户已于2017年4月15日与天生港街办达成房屋补偿安置协议。经审查，该协议不存在无效情形，合法房屋面积176平方米的认定依据为1988年的批建手续，符合政策规定，亦得到郭某某的签字确认。至于欧某某提交的其余3份房屋批建手续。1985年12月申请建造的住房30平方米及1986年1月申请建造的厨房30平方米，因1988年拆迁移居批建楼房，即便2017年拆迁时房屋还存在，根据一户一宅原则，上述两间房屋也属于应拆未拆房屋，不可计算为合法面积。1996年7月申请搭建的18平方米房屋，系临时用房，不可计算为合法面积。

　　其次，欧某某户的补偿款、过渡费、利息已经结算支付完毕。欧某某户于2017年4月15日签订房屋补偿安置协议，天生港街办于该日起计算过渡费并无不当。根据《某某小区低价位商品房销（预）售公告》“过渡费截止日为本区安置房统一交付日”以及《某某小区（某地块）低价位商品房结算公告》“拆迁补偿款利息结算截止日为2019年5月31日”，过渡费截止时间至2019年5月31日，过渡费合计约25.55个月。房屋搬迁补偿安置协议中约定前6个月的过渡费为8448元，已包含在协议约定的补偿款374880元中，故天生港街办仅需另付过渡费约19.55个月。该19.55个月的过渡费中前12个月过渡费8元/月/平方米，后7.55个月过渡费16元/月/平方米，该户合法面积176平方米，合计过渡费约38152元。协议中的过渡费8448元已包含在郭某某于2017年8月2日支取的16280元中，剩余38152.3元过渡费已由欧某某儿媳张某某分四次领取，故该户过渡费已按照标准支付完毕。根据补偿安置协议，天生港街办应向欧某某户支付补偿款374880元。2017年8月2日，该户已支取16282元，剩余358600元未支取，至《某某小区（某地块）低价位商品房结算公告》通知的拆迁补偿款利息结算截止日2019年5月31日，利息为18678.75元。天生港街办实际多计算了2019年6月1日至2020年5月31日的利息19181.53元，利息计算时间已超出公告通知时间，更有利于欧某某户。该户选购的某某小区21幢903室、某小区10幢106室及车库，总房价超过未付的补偿款及利息，补偿款及利息已折抵房价进行结算支付，故不存在天生港街办未支付补偿款及利息的问题。

　　再次，天生港街办安置欧某某户“一大一小”两套安置房并无不当。根据安置方案。安置面积在110平方米以上250平方米（不含）以下的安置户原则上仅可选购两套，选择两套或两套以上安置房的，严格按照从大到小依次扣减安置面积，凡购房后剩余安置面积不足20平方米的，不可再选房，选房严格遵循先大后小、就近靠档、供需平衡原则。欧某某户合法面积为176平方米，选择某某小区XX幢XXX室住房（面积142.26平方米）后，安置面积剩余33.74平方米，超过20平方米，可就近靠档再选一套住房。欧某某户的剩余面积显然不满足再选一套大套安置房的条件，该户实际选择某小区XX幢XXX室房屋（面积96.26平方米）及车库，符合“先大后小、就近靠档”原则，并无不当。欧某某要求安置两套大套房屋不符合安置政策规定。

　　三、关于答复程序及复议程序是否合法的问题

　　天生港街办超期答复，程序违法已被复议决定予以确认，一审法院不再重复评价。崇川区政府在法定期限内履行受理、通知答复、听取意见、通知延期、听证、作出决定、送达等法定程序，复议程序合法。

　　综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条等规定，判决驳回欧某某的诉讼请求。

　　欧某某不服一审判决，提起上诉称，1.天生港街办在未与欧某某户达成补偿协议、未履行法定公告及协商程序的情况下，先行拆除房屋，严重违反法定程序，在此基础上签订的“空白”协议，不具有合法性基础。2.天生港街办将欧某某户1985年住房、1986年厨房及1996年临时店铺作为临时用房，错误认定合法房屋面积、错误计算欧某某户的过渡费及利益，违法排除女儿的安置资格等，严重损害欧某某户的合法权益。3.一审判决认定补偿协议合法有效，不符合法律规定。欧某某请求本院撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。

　　被上诉人天生港街办辩称，1.天生港街办已就案涉房屋的搬迁安置事宜与欧某某户签订了搬迁补偿安置协议并已履行完毕，欧某某的起诉不符合受理条件，且已超过了法定的起诉期限。2.案涉协议合法有效，不违反法律规定的情形，欧某某主张签订“空白”协议、错误认定房屋面积以及强制拆除房屋等，没有事实根据。3.被诉答复认定事实清楚，适用法律正确。天生港街办请求本院判决驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人崇川区政府辩称，天生港街办对欧某某户房屋合法面积的认定正确，所签协议合法有效，欧某某主张先拆房后签“空白”协议、安置方案违法等，缺乏事实根据和法律、政策依据。案涉协议所涉的过渡费、补偿款及利息等已结算并支付到位。崇川区政府请求本院驳回上诉，维持原判。

　　本院认为，本案的争议焦点是，被诉答复是否属于行政诉讼的受案范围。本院从以下三个层面分析如下：

　　一、被诉答复系信访处理意见，未对欧某某创设新的权利义务

　　行政行为具有可诉性的核心要件在于其具有法律效果，即能够对行政相对人的权利义务产生创设、变更或消灭的实际影响。若行政机关作出的行为仅系对既往事实状态或处理结果的客观陈述，未对相对人设定新的权利义务，则该行为在理论上不具有独立的可诉性。

　　本案所涉补偿协议签订于2017年，相关补偿已于2017年至2022年间履行完毕，双方基于该协议形成的行政法律关系已经终结，权利义务状态归于确定。欧某某于2025年以信访形式反映“空白协议”“补偿款未到位”等问题，实质是对已经履行完毕的补偿协议及其履行情况提出的质疑。天生港街办据此作出的被诉答复，仅是对协议签订背景、补偿款支付经过及既往处理结果的客观陈述与情况说明，并未对欧某某作出新的行政决定，亦未改变原有的行政法律关系，更未对欧某某增设、减损或确认任何新的实体权利义务。该答复不具有创设、变更或消灭行政法律关系的独立法律效果，属于对欧某某合法权益明显不产生实际影响的行为。

　　二、诉访分离原则排斥对信访处理意见的司法审查

　　信访制度与行政复议、行政诉讼制度系相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访工作条例》第三十一条确立了诉访分离原则，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项亦明确将“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”排除于行政诉讼受案范围之外。

　　该制度逻辑体现为双向排斥：一方面，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的，当事人应当依法定程序寻求救济；另一方面，对于信访事项处理机关、单位作出的处理意见、复查意见、复核意见等，在未对申请人创设新的权利义务的情况下，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。其法理基础在于，信访处理意见本质上是行政机关对信访人陈述事实和理由的回应与说明，不具有行政法上的强制力与执行力，也不对信访人的权利义务产生直接的法律拘束力。若允许当事人就此类意见提起行政诉讼，不仅混淆了信访与诉讼的制度边界，亦将使司法权沦为对行政机关信访回复内容的审查工具，导致大量信访事项涌入司法程序，架空诉访分离的制度设计，违背行政诉讼制度定分止争的功能定位。

　　本案中，被诉答复属于典型的信访事项处理意见，且未对欧某某创设新的权利义务，依法应排斥于行政诉讼之外。

　　三、被诉复议决定应予一并驳回

　　根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合行政诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出不予受理决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。该规定的法理在于，当原行政行为本身不具有可诉性时，复议决定亦不具有独立的可诉利益。若允许当事人通过对不可诉的信访处理意见申请复议后再行起诉，实质上是将信访事项经由复议程序迂回导入诉讼程序，同样违背诉访分离原则。故对欧某某就被诉答复及被诉复议决定提起的诉讼，均应一并驳回。

　　综上，欧某某对天生港街办就其信访事项作出的答复不服，将其转变为请求行政机关履行法定职责之诉，该类诉讼请求仍系针对信访事项的处理意见范畴，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院认为欧某某的起诉符合法定条件并作出实体判决，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：

　　一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初1208号行政判决；

　　二、驳回上诉人欧某某的起诉。

　　一、二审案件受理费各50元，退还上诉人欧某某。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长    张祺炜

　　审 判 员    郭德萍

　　审 判 员    黄静波

　　二零二六年九月七日

　　书 记 员    丁水仙

　　来源：行政法实务