青海高院案例：行政机关主张信息不存在的，应承担检索举证责任

　　【裁判要旨】

　　1.政府信息公开答复必须严格遵循法定程序

　　行政机关在依申请公开政府信息时，若涉及第三方合法权益，应依法书面征求第三方意见并留存相关审核证据；如需延期答复，须经本机关政府信息公开工作机构负责人同意，并提供相应审批证明；答复作出后应及时送达申请人并留存送达凭证。程序违法将导致答复被撤销。

　　2.行政机关主张信息不存在的，应承担检索举证责任

　　依据《政府信息公开条例》第三十六条第四项，若告知申请人信息不存在，行政机关必须举证证明其已进行充分、合理的检索，否则该答复缺乏事实依据。

　　3.政府信息应当由制作机关而非其内设机构公开

　　依据《政府信息公开条例》第十条规定，政府信息由制作机关负责公开，内设机构（如政府办公室）若以自己名义作出答复，须证明其依法具有对外履行相关行政管理职能的职权，否则答复主体不合法。

　　4.涉及征地拆迁等公众利益的行政法规、规章及规范性文件，属于行政机关应当主动公开的信息

　　涉及征地拆迁等公众利益的行政法规、规章及规范性文件，属于行政机关应当主动公开的信息，申请人有权申请公开，行政机关不得以“申请人要求解释行为合法性”为由拒绝提供。申请人申请公开此类法律依据，不构成“要求新创制信息”，属于政府信息公开条例的调整范围。

　　【裁判文书】

　　青海省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）青行终5号

　　上诉人（原审原告）：谢某，男，1969年1月5日出生，汉族，住青海省西宁市城东区。

　　委托诉讼代理人：李某，女，1968年12月20日出生，汉族，住青海省西宁市城东区。系谢某之妻。

　　上诉人（原审原告）：郭某，男，1966年1月5日出生，汉族，住青海省西宁市城东区。

　　上诉人（原审原告）：喇某，男，1971年2月21日出生，汉族，住青海省西宁市城东区。

　　上诉人（原审原告）：刘某，女，1967年4月12日出生，汉族，住青海省西宁市城东区。

　　上诉人（原审原告）：田某，男，1971年2月20日出生，汉族，住青海省西宁市城东区。

　　委托诉讼代理人：宗某，女，1980年6月25日出生，藏族，住青海省西宁市城东区。系田某之妻。

　　被上诉人（原审被告）：某区政府。住所：青海省西宁市城东区。

　　法定代表人：薛某，该区政府区长。

　　委托诉讼代理人：袁某，该区政府工作人员。

　　上诉人谢某、郭某、刘某、田某因诉某区政府（以下简称某区政府）政府信息公开一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人谢某的委托诉讼代理人李某，上诉人郭某、喇某、刘某、田某以及上诉人谢某、郭某、、刘某、田某的委托诉讼代理人徐某，被上诉人某区政府的委托诉讼代理人袁某、宁立林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　谢某、郭某、喇某、田某的诉讼请求为：撤销某区政府作出的《政府信息公开的答复》，判令其重新作出政府信息公开答复，完整、准确地公开申请的相关信息。

　　一审法院经审理查明，谢某、郭某、喇某、刘某、田某系西宁市城东区韵家口镇人民政府曹家寨村村民，于2024年5月28日通过邮政EMS邮寄方式向某区政府提出政府信息公开申请，要求公开以下信息：1.请求某区政府公开将某村作为2020年征收拆迁的安置房的事实依据和法律依据，如某村与2020年征收拆迁安置相关联的法律文件等；2.请求某区政府公开将姑娘楼和红楼定为小产权成套房的依据、回迁安置依据及补偿价格依据等事实依据和法律依据，如相关的政策性文件、法律文件等；3.2013年某大街拆迁过程中，某区政府已将72户村集体成员在城东区隆豪万利园安置了小产权房屋，上述人员在本村已无房可拆、无宅基地可征。但在2020年征收中，某区政府及村委会给上述成员在某村分得与同村村民同等的房屋面积并取得居住权。请某区政府公开上述情况的事实依据和法律依据，如相关的政策性文件、法律文件、召开的村民大会或村民代表的会议记录、会议决议等；4.某村2011年经村两委决定集资修建，并于当年9月取得市规划局选址规划意见书（宁规选2011-132号），2013年开工建设。2013年至2019年由村两委成员组成分房领导小组,村民自己借款或贷款出资购买某村一、二期房屋取得居住权。在2020年的征收中，某区政府却将村民已在六年前取得居住权的上述房屋作为拆迁安置房。请公开上述情况的事实及法律依据，如召开的村民大会或村民代表的会议记录、会议决议。2024年6月26日，某区政府作出《政府信息公开答复》，并于同年6月28日向宗某送达。该答复称申请的第3项信息不存在，针对申请的第1、2、4项信息向各申请人公开《某通告》《某补偿方案通告》《某通告》。谢某、郭某、喇某、刘某、田某认为某区政府向其公开的信息与其申请的内容不相符，无法满足其对相关信息的需求，遂向一审法院提起行政诉讼。

　　一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第三项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理……（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的。”根据上述规定，可以公开的政府信息，一般指的是行政机关记录和保存的现有信息，不包括需要行政机关通过汇总、加工和分析现有信息的基础上重新制作的信息。对要求政府提供新创制信息的申请，行政机关可以拒绝。当事人起诉行政机关拒绝提供新创制信息的，不属于行政诉讼的受案范围，人民法院不予立案。本案中，谢某、郭某、喇某、刘某、田某请求某区政府公开某村作为2020年征收拆迁的安置房、姑娘楼和红楼的回迁安置及将72户村集体成员在城东区隆豪万利园安置的事实依据与法律依据，实质上系对曹家寨片区项目拆迁过程中安置房屋分配有意见，要求某区政府对该拆迁安置行为的合理性或合法性做出解释，而该信息的形成需要行政机关根据申请人的具体请求对相关政府信息进行汇总、分析、加工，故谢某、郭某、喇某、刘某、田某的请求属于要求政府提供新创制的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范畴。对于某区政府向谢某、郭某、喇某、刘某、田某公开的曹家寨片区相关补偿方案，谢某、郭某、喇某、刘某、田某认为某区政府仅仅公布方案本身，未公布方案作出的事实及法律依据。一审法院认为，行政机关在作出行政行为时，通常会向当事人出具载明行政行为内容的法律文书。当事人在获得法律文书时，行政行为所依据的法律规范作为文书内容的一部分，即可被当事人所知悉。若当事人未能获取该法律文书，可以通过申请政府信息公开或依法查阅行政执法卷宗等方式获取。如果当事人认为行政机关的行政行为没有法律依据或适用法律错误，可以直接针对该行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，但当事人不能以申请政府信息公开的方式要求行政机关提供作出行政行为所依据的法律规范或法律文书的其他指定内容。本案中，某区政府公开的曹家寨片区相关补偿方案中已经明确作出方案所依据的法律规范，谢某、郭某、喇某、刘某、田某以申请政府信息公开的方式要求行政机关单独公开该方案制作、下发依据的法规、规章、规范性文件没有法律和事实依据。且依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定可知，有关法规、规章、规范性文件不属于政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条第二项、第四项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复……（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在……”本案中，谢某、郭某、喇某、刘某、田某申请公开的第3项、第4项信息中，包括要求公开曹家寨村召开村民大会或村民代表的会议记录、会议决议，但该信息不是由某区政府制作或保存，依法不属于政府信息公开的范围。对于谢某、郭某、喇某、刘某、田某申请公开的第3项信息，某区政府经检索没有该申请信息，在《政府信息公开的答复》中予以告知亦符合法律规定。谢某、郭某、喇某、刘某、田某虽诉称其申请该项信息客观存在，但无证据可以证明某区政府在履行职责过程中实际制作、获取过该信息。

　　综上，某区政府受理申请后，向谢某、郭某、喇某、刘某、田某公开由其制作并保存的相关政府信息，未予公开由其他机关制作的信息，并告知申请不存在的信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》及相关规定，其作出的《政府信息公开的答复》并无不当，故对谢某、郭某、喇某、刘某、田某请求撤销该答复的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢某、郭某、喇某、刘某、田某的诉讼请求。

　　谢某、郭某、喇某、刘某、田某上诉称：（一）一审法院认定事实错误。首先，上诉人未曾要求政府进行信息制作。被上诉人在实施曹家寨片区的拆迁安置工作中,对各类房屋性质的认定、补偿安置标准的确定等行政行为，其依据应早已存在且可供公开查询，因此，上诉人所申请公开的信息本应是政府在实施拆迁安置过程中必然产生且有责任保存的。一审法院关于上诉人申请信息性质认定错误，剥夺了上诉人获取信息的权利。其次，被上诉人公开的答复内容与实际情况不相符，且答非所问。上诉人申请公开的是被上诉人作出一、二期及小产权成套房方案的法律依据和事实依据，但被上诉人只是公开了方案本身，并没有向上诉人公开其作出一、二期及小产权成套房补偿方案、把某村定为安置房以及此房与2020年征收相关联的法律依据和事实依据，二审法院应当予以纠正。最后，上诉人在一审庭审中提交了多份关键证据，这些证据是上诉人提出的信息公开申请的事实依据,以证明上诉人向被上诉人提出的信息公开申请合法合理以及被上诉人具有公开信息的义务，然而，一审法院在判决中并未采信这些证据，导致对案件关键事实认定不清，严重影响了判决的公正性。（二）一审法院适用法律错误。首先，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，征收或征用土地、房屋拆迁及其补偿等信息属于政府应重点公开的内容，其立法目的在于充分保障公民的知情权，防止征收部门在涉及群众重大利益的拆迁安置工作中滥用权力、暗箱操作。一审法院认定上诉人的请求不属于该条例调整范畴,这显然与条例的立法宗旨背道而驰,未能充分考虑到在拆迁安置这一涉及众多群众切身利益的工作中，政府依法全面公开信息的重要性和必要性。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收部门应依法公开房屋征收范围内的调查结果及分户补偿情况,利害关系人申请公开此类信息时，政府应当予以公开。上诉人作为曹家寨村拆迁安置的直接利害关系人,有权获取与自身利益息息相关的信息。最后，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的适用应以准确认定事实为前提。一审法院错误认定上诉人申请信息的性质，认为上诉人要求提供新制作信息而不予支持，这属于对法律的错误理解和运用。（三）一审判决结果显失公正。上诉人作为曹家寨村村民，在拆迁安置过程中，因被上诉人未依法全面公开相关信息,导致上诉人无法了解拆迁安置工作的相关法律依据,这对上诉人维护自身权益产生了极其严重的影响。综上，请求撤销青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行初43号行政判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求。

　　某区政府辩称，首先，上诉人要求被上诉人对拆迁安置行为的合理性或合法性作出解释，此不是信息公开的内容。行政机关向申请人提供的政府信息应当是现有的，不需要行政机关汇总、加工或重新制作的。所以，某村作为2020年征收拆迁的安置房，姑娘楼和红楼的回迁安置，将72户村集体成员在隆豪万利园安置的事实依据和法律依据不是应当公开的内容。其次，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，村民大会或村民代表的会议记录、会议决议也并非由被上诉人制作或保存，故上诉人要求公开上述内容并不属于政府信息公开的范围。最后，除上述内容外，被上诉人已依法向上诉人公开了其他政府信息，且公开程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，采信证据得当，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案的争议焦点为《政府信息公开的答复》是否合法，应否予以撤销，现依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，结合在案证据分述如下：

　　首先，就公开程序而言。一者，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条规定：“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。”本案中，《政府信息公开申请延期答复告知书》载明：“……需第三方对答复书内容进行审核……”但某区政府未提交证据证明上诉人申请公开的信息是否会损害第三方合法权益，亦未提交证据证明第三方的单位名称及审核程序和具体审核意见，故不符合上述规定。再者，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。”某区政府于2024年5月28日收到政府信息公开申请后，于2024年6月24日作出《政府信息公开申请延期答复告知书》，该告知书载明：“……我办将延期答复……”但未提交经政府信息公开工作机构负责人审批同意的相关证据，且《政府信息公开的答复》作出时间虽为2024年6月26日，却无证据证实何时、何地向何人送达了《政府信息公开的答复》，明显不符合上述规定。

　　其次，就公开内容而言。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”《政府信息公开的答复》称谢某、郭某、喇某、刘某、田某申请公开的第3项信息不存在，但未提交其是否予以检索后结果为不存在该项信息的证据，不符合上述规定。

　　最后，就答复主体而言。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定；行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”本案中被公开的文件制作机关均为某区政府，依照上述规定，公开机关应为某区政府，但本案《政府信息公开的答复》是某区政府办公室于2024年6月26日向上诉人作出的，同时，某区政府未提交证据证明某区政府办公室依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能。故此，案涉答复制作机关不符合上述规定。

　　另，由《中华人民共和国政府信息公开条例》第十九条规定：“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开。”和第二十条第一项规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件……”可知，本案案涉土地征收项目所涉行政法规、规章和规范性文件属于行政机关应当主动公开的信息。本案中，上诉人请求某区政府公开征收项目法律依据并无不当，某区政府称上诉人要求其对拆迁安置行为的合理性或合法性作出解释不是信息公开的内容的理由不能成立。

　　综上所述，谢某、郭某、喇某、刘某、田某的上诉请求成立，应予支持。一审判决适用法律错误，采信证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项的规定，判决如下：

　　一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2024）青01行初43号行政判决；

　　二、撤销某区政府于2024年6月26日作出的《政府信息公开的答复》；

　　三、责令某区政府于本判决生效之日起30日内就谢某、郭某、喇某、刘某、田某于2024年5月22日提交的《某区政府公开申请书》重新作出答复。

　　一、二审案件受理费各50元，由某区政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　李　云

　　审判员　商海英

　　审判员　陈　焱

　　二〇二五年四月十五日

　　书记员　范献育

　　来源：行政涉法研究