河南高院案例：“一行为一复议”并不等同于“一并申请即当然不予受理”

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）豫行终587号

　　上诉人（一审原告）节某，女，1976年12月2日出生，汉族，住郑州市惠济区古荥镇。

　　被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区。

　　法定代表人李某。

　　出庭应诉负责人王某甲。

　　委托代理人王某乙。

　　上诉人节某因诉被上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2025）豫01行初1215号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　节某一审诉讼请求为：1.依法撤销惠济区政府作出的惠政（复决）字〔2025〕291号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《291号不予受理决定书》）；2.依法判令惠济区政府依法受理并审查古依申复〔2025〕10号、古依申复〔2025〕14号《关于节某申请公开信息的答复书》（以下简称《10号信息答复书》《14号信息答复书》）提出的行政复议申请。

　　郑州市中级人民法院一审查明：2025年8月7日，节某向古荥镇政府邮寄提交《惠济区政府信息公开申请表》，申请内容为：“涉及郑州市惠济区古荥镇某村村民朱某签订的征收补偿安置协议书及人员待遇认定表等配套资料。”古荥镇政府收到节某的信息公开申请后，于2025年8月28日作出《10号信息答复书》，并向节某邮寄送达，该答复书内容：“您申请公开的‘涉及郑州市惠济区古荥镇某村村民朱某签订的征收补偿安置协议书及人员待遇认定表等配套资料’，因申请公开的信息涉及第三方个人隐私等合法权益，经征求第三方意见，第三方不同意公开，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条、第三十二条、第三十六条第三项的规定，古荥镇政府决定不予公开。”

　　2025年9月8日，节某向古荥镇政府再次邮寄提交《惠济区政府信息公开申请表》，申请内容为：“涉及郑州市惠济区古荥镇某村村民朱某签订的征收补偿安置协议书及人员待遇认定表等配套资料。”古荥镇政府收到节某的申请后，于2025年10月11日作出《14号信息答复书》并向节某邮寄送达，该答复书内容：“经审查，您提交的‘涉及郑州市惠济区古荥镇某村村民朱某签订的征收补偿安置协议书及人员待遇认定表等配套资料’的政府信息公开申请，古荥镇政府已于2025年8月28日作出《10号信息答复书》。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第六项规定，古荥镇政府不予重复处理。”

　　节某不服古荥镇政府作出的《10号信息答复书》《14号信息答复书》提出复议申请，惠济区政府于2025年10月27日收到节某邮寄的复议申请资料。

　　节某提交的《复议申请书》事实与理由部分称“节某原是惠济区古荥镇某村村民，朱某是节某前夫的嫂子，因涉及家庭财产分割问题，需了解相关情况，申请信息公开：涉及朱某在古荥大运河文化区建设拆迁项目中签订的惠济区古荥镇某村改造提升项目征收补偿安置协议书及人员待遇认定表；涉及郑州市惠济区古荥镇某村村民朱某签订的征收补偿安置协议书及人员待遇认定表等配套资料。……鉴于首次申请范围较广，节某为平衡信息公开与个人隐私保护，于2025年9月8日向古荥镇政府提交了第二次政府信息公开申请，此次申请内容已做限缩，具体为‘申请公开郑州市惠济区古荥镇某村村民朱某在古荥大运河文化区建设拆迁项目’中，所签订的征收补偿安置协议书所涉的房屋地址信息（即协议涉及哪几处房屋），以及相关《人员待遇认定表》中认定的安置人员数量。”

　　惠济区政府经审查，认为节某的行政复议请求不明确，表述不清楚，2025年10月28日，惠济区政府作出《补正通知》并向节某邮寄，通知节某自收到之日起十日内予以补正，逾期不补正或未按要求进行补正的，视为自动放弃行政复议申请。节某于2025年10月30日签收。

　　2025年11月4日，惠济区政府收到节某邮寄提交的《关于节某的情况说明》，内容如下：“现说明人根据通知书要求，提交如下材料并做说明：一、贵机关指出，本次行政复议申请涉及两个行政行为，现说明人节某明确向惠济区政府申请行政复议。二、事实与理由部分：第一次申请信息公开是2025年8月7日，第二次申请信息公开2025年9月8日，两次申请的范围和目的均存在本质区别，具体内容见惠济区政府信息公开申请表。第一次申请信息公开的内容，涉及郑州市惠济区古荥镇某村民朱某签订的征收补偿安置协议书及人员待遇认定表等配套材料。2025年9月8日第二次提交了政府信息公开申请，此次申请内容具体为‘申请公开郑州市惠济区古荥镇某村民朱某，在古荥大运河文化区建设拆迁项目中，所签订的征收补偿安置协议书所涉及的房屋地址信息，以及相关《人员待遇认定表》认定的安置人员数量’。两次申请内容具有独立性，并非重复申请。行政机关应对两次申请重新作出答复。三、两次信息公开申请表日期均为手写（以手写为准）。四、附带：两次信息公开申请表（已注明）第一次和第二次。……”节某随补正情况说明再次提交了与复议申请时相同的二次政府信息公开申请、答复书，并补充了邮寄信息资料。

　　2025年11月4日惠济区政府签收节某邮寄的补正材料，经审查，惠济区政府认为节某未作实质性补正修改，为使节某明确其行政复议请求，惠济区政府于11月4日、5日两次通过电话与节某进行了沟通，节某坚持其复议请求。惠济区政府认为，节某的复议请求涉及两个独立的行政行为，经通知补正，节某仍要求撤销《10号信息答复书》《14号信息答复书》。申请行政复议必须要求有明确的行政复议请求，首先要有明确的被复议行政行为，惠济区政府作为复议机关才有可能审查认定该行政行为是否属于行政复议的受案范围，否则无从进行复议审理。惠济区政府以节某的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条受理条件为由，于2025年11月10日作出《291号不予受理决定书》，决定：不予受理节某的行政复议申请。惠济区政府向节某邮寄送达了《291号不予受理决定书》，节某于2025年11月12日签收。节某不服提起本次诉讼。

　　郑州市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点是惠济区政府作出的《291号不予受理决定书》的合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，行政复议申请应当符合下列条件：（一）有明确的申请人和符合本法规定的被申请人；（二）申请人与行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本行政复议机关的管辖范围；（七）行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。第二十二条第四款规定：“申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。”

　　本案中，节某针对古荥镇政府作出的两份信息公开答复书，向惠济区政府提出行政复议申请，请求撤销上述两份答复书并责令古荥镇政府重新作出处理。该复议申请涉及两个独立的行政行为，分别指向不同的答复行为及事实依据。节某虽在补正程序中提交了《关于节某的情况说明》，并补充相关材料，但其复议请求仍同时针对两份不同的信息公开答复书，分别涉及不同的答复理由及法律依据，属于两个独立的行政行为。惠济区政府在收到复议申请后，依法发出补正通知，并通过电话与节某沟通，指导其明确复议请求，但节某仍坚持原请求，未作实质性拆分或选择。在此情况下，惠济区政府认定节某复议请求不明确、涉及两个独立行政行为，不符合行政复议受理条件，并据此作出不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十条、第三十一条的规定。

　　关于节某主张两次信息公开申请内容具有关联性、应合并复议的理由，该院认为，行政行为的“独立性”应以其是否构成独立的行政决定、是否具有可单独审查的事实与法律基础为判断标准。本案中，古荥镇政府作出的两份答复书，分别基于不同的申请时间及答复理由，各自构成独立的行政行为，节某若对二者均不服，应分别提出行政复议申请，或在本案中明确选择其一先行复议。复议机关要求申请人拆分复议请求，并非对其权利行使设置障碍，而是为确保复议程序的有序推进与审查对象的明确性，符合行政复议制度的基本逻辑。节某如仍认为古荥镇政府作出的两份信息公开答复不当，其应向惠济区政府分别提出行政复议申请，或选择其一申请复议。综上，惠济区政府作出的《291号不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。节某的诉讼请求缺乏事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告节某的诉讼请求。

　　节某不服一审判决，向本院上诉称：节某已按要求补正完整明确请求，并通过邮政提交，不存在《行政复议法》第三十一条规定需补正的法定情形。惠济区政府作出行政行为，始终未提交任何事实证据及适用的规范性文件，明显违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关对其行政行为负有举证责任，已构成举证不能，依法承担法律后果。被诉不予受理决定援引《行政复议法》第三十条第二款，现行该条款仅有一至七项受理条件，并无第二款，法律适用严重错误，明显违反《行政诉讼法》第三十四条被告负有法定举证责任。节某当庭提交四份至关重要证据，共同证实，案涉政府信息属公共利益范畴，节某基于自身生产、生活具有法定特殊需要，证据档案资料等相关资料均由各级政府依法统一保管范畴。一审法院对上述证据未依法履行全面审查职责，未进行实质认证，判决文书亦无任何记载和评述，该四份证据均为案涉项目既存官方公文及客观存续诉讼材料，具有普适法律效力，兼具证据三性，并非局限民事诉讼范畴。原判决认定事实无任何证据支持，认定逻辑严重违反经验法则。判决书载明惠济区政府于2015年10月27日收到行政复议申请，但客观事实，节某于2025年10月26日通过邮政向惠济区政府递交了行政复议申请书及材料，两个时间差10年。法定代表人李某未到庭，仅委托律师应诉，未提交合法授权手续的出庭人员李某、王某出庭与惠济区政府法定代表人主体、起诉状列明法定代表人李某，构成实质性冲突。本案法定被告仅有郑州市惠济区人民政府，一审罔顾擅列非被告中原区政府、郑州市政府为本案被告，违法送达起诉状副本、应诉通知书，与本案法定被告惠济区政府主体自相矛盾。庭审后，节某依法提交三份生效判决要旨，类案同判，法理相通，共同证明行政行为违法。节某依法通过邮政专递向一审法院递交调查取证申请，但一审法院未履行依职权调查取证的法定职责，判决对此未予载明，亦未予以说明。对惠济区政府违法作出的不予受理行政复议申请决定及行政违法和行政不作为未开展全面审查法定职责。未审查被告举证不能的法定后果。擅自追加非被告，主体认定失范，审理背离核心。未依法采信节某合法有效证据，未依法纠正惠济区政府违法行政行为。案涉答复选择性适用法律，事实认定、法律适用明显错误。其片面以第三人隐私为由不予公开，违法限制节某法定知情权、监督权。区政府全程怠于履行法定审查职责，未对案涉政府信息公开事项全面核查。一审法院对本案未依法履行全面、实质审查法定职责，驳回诉讼请求认定基本事实根本性错误，无任何事实、证据及法律依据支撑。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉不予受理决定。

　　惠济区政府答辩称，案涉行政复议涉及古荥镇政府作出的两个信息公开，系两个独立的行政行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回节某的上诉。

　　本院认为，本案争议焦点为惠济区政府作出的被诉不予受理决定是否合法。实质争议涉及行政复议案件“一行为一复议”的判断标准。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十二条第四款规定：“申请人对两个以上行政行为不服的，应当分别申请行政复议。”行政复议遵循“一行为一复议”的原则，即当事人针对多个独立行政行为不服，原则上应当分别提出行政复议申请。该规定的立法目的在于确保每个行政行为能够分别审查、分别处理，避免多个行为混同导致审查对象不清。但“应当分别申请”并不等同于“一并申请即当然不予受理”。行政复议机关收到一并提出的复议申请后，应当依法进行审查，对其中属于受案范围的部分，应当依法受理；对其中不属于受案范围的部分，可以依法不予受理或告知不予处理。尤其在行政复议作为化解行政争议主渠道的法律制度确立的情况下，当事人针对同一行政争议中同一行政机关就同一行政目标支配下作出的前后关联的行政行为一并申请复议的，行政复议机关有权对前后关联的行政行为综合性审查。本案中，节某先后两次向古荥镇政府申请信息公开，均为要求公开朱某在征收过程中所签订的征收补偿安置协议及人员待遇认定表等配套材料。古荥镇政府针对节某的第一次申请以第三方不同意公开作出不予公开答复。节某收到该答复再次申请信息公开后，古荥镇政府以重复申请作出不予重复处理的答复。节某向惠济区政府申请行政复议，经补正后，其复议请求明确为：“1.请求依法撤销被申请人于2025年10月11日作出的《关于申请人节某申请信息公开的答复书》（古依申复〔2025〕14号）。2.请求依法撤销被申请人于2025年8月28日做出的《关于申请人节某申请公开信息的答复书》（古依申复〔2025〕10号）。3.请求依法责令被申请人依法履行信息公开职责，对申请人分别于2025年8月8日、2025年9月9日提出的政府信息公开申请重新作出处理。”从上述两份政府信息公开答复及节某申请复议请求可以看出，两次申请指向同一政府信息，且第二次答复明确为不予重复处理行为，没有为节某设定新的权利义务，明显不属于行政复议受案范围。惠济区政府已经查明第一次申请政府信息公开答复属于行政复议受案范围，第二次申请政府信息公开为重复处理行为，两次信息公开答复具有明显的内在逻辑联系，在此情形下，仍要求节某分别申请复议显属不当。被诉不予受理决定认为节某的行政复议请求不明确的理由不能成立，惠济区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定作出被诉不予受理决定适用法律错误，应予纠正。

　　综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。节某的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第二款之规定，判决如下：

　　一、撤销郑州市中级人民法院（2025）豫01行初1215号行政判决；

　　二、撤销郑州市惠济区人民政府作出的《291号不予受理决定书》；

　　三、责令郑州市惠济区人民政府对节某提出的行政复议申请予以受理。

　　一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人郑州市惠济区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　张书强

　　审 判 员　魏　超

　　审 判 员　李小山

　　二〇二六年九月二十九日

　　法官助理　王红媛

　　书 记 员　吉凤贞

　　来源：行政诉讼与行政合规研究