土地问题是“三农”问题的核心。土地制度的变迁深刻地影响着我国农民的生产生活，也关系到我党事业的兴衰成败。自新中国成立以来，我国农村土地产权制度变迁大致经历了以下三个阶段。

　　一、农村土地的“多权合一”

　　农业互助合作运动是我国农村土地制度的第一次重大变革，主要包括土改、初级社、高级社和人民公社四个时期。土改时期，我国废除了封建土地所有制，建立了农民土地所有制，真正实现了千百年来农民“耕者有其田”的梦想。到了互助组、初级社时期，我国的土地仍然是农民土地所有制。此时的土地制度使农民摆脱了封建剥削制度的束缚，极大地解放了农业生产力，提高了农民的生产积极性，但同时也暴露出小农经济的分散性，逐渐出现了小农经济与工业化发展的冲突、农地产权私有发展不平衡、现有制度的局限性等问题。到了高级社时期，农民私有土地收归集体所有。人民公社时期，“三级所有、队为基础”的生产资料的管理及“按劳计分”的分配方式，尽管克服了前一时期小农经济的缺陷，但也挫伤了农民的生产积极性。这一时期农村土地权属变革主要以行政性命令为主，实现全国“一刀切”的管理方式。在传统的城乡分割二元经济制度下，无论是土地农民所有还是集体所有，只解决了农村土地所有权问题，并没有很好的解决土地经营权和使用权结合问题，受户籍制度的限制，劳动力极少跨区域流动，此时的农民既是一种身份，也是一种职业，农村土地权属处于一种“多权合一”的状态。

　　二、农村土地的“两权分离”

　　家庭联产承包责任制是我国农村土地制度的第二次重大变革。十一届三中全会后，中国共产党领导人带领探索改革之路，以安徽凤阳小岗村为试点，发起了家庭联产承包责任制，得到了党中央的充分肯定，在全国范围推广并用法律形式固定下来。这项改革不是先由中央作出顶层设计方案后再进行实施，而是由广大农民群众采取自下而上的自发行动促成的。换句话说，这项改革不是制度供给型的改革，而是需求主导型的改革。这次的土地制度改革实现了所有权与承包经营权的“两权分离”，即农村土地所有权归集体所有，农户家庭享有承包经营权，做到有统有分，统分结合，随后又坚定而稳妥地推进延长承包期到30年的工作，此举既发挥了集体经济的优越性，又提高农民家庭生产的积极性，有效保障农民的基本生活，促进农业经济的发展，极大程度上维护了社会的稳定发展。但是随着经济的不断发展，城乡二元结构衍生的问题不断凸显，现有的家庭联产承包责任制出现了诸多问题，直接影响了农民的利益问题，制约了农业现代化的发展，新的土地制度改革迫在眉睫。

　　三、农村土地的“三权分置”

　　农村土地“三权分置”是我国农村土地制度的第三次重大变革。随着工业化、城镇化、现代化的不断发展，家庭联产承包责任制的产权主体和客体的制度设计缺陷，以及土地分散零碎经营的现实问题日益凸显，农民无法分享土地城市化收益的社会矛盾也更加尖锐。早在20世纪90年代初，邓小平就预见性地指出，中国农业改革和发展，从长远的观点看，要经历“两个飞跃”，第一个飞跃，是实行家庭承包制；第二个飞跃是发展适度规模经营。在现代农业发展加速和统筹城乡全面推进的大背景下，“三权分置”的改革思路逐渐成为顶层设计、地方实践和理论研究的共同焦点。2008年10月，中央通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，开始了新一轮的农村土地改革。《决定》提出了新形势下推进农村改革发展的总体思路。概括起来就是“三个作为”，即把建设社会主义新农村作为战略任务；把走中国特色农业现代化道路作为基本方向；把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。《决定》按照统筹城乡发展要求，立足“放活”，突出城乡一体化制度建设，力促公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会融合，其意义十分深远。初步实现了我国农村土地所有权、承包权和经营权的三权分离。2013年7月，习近平总书记在湖北考察时首次明确提出要深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。党的十八届五中全会指出“要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系。”2016年国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出要完善“三权分置”办法，不断探索和丰富“三权分置”的具体形式。该意见的重磅出台，表明中共中央已完全确立了新一轮的土地制度改革。这是我国农村改革的又一次大的制度创新，农村土地正式形成“三权分置”的格局。（作者系中共宜昌市委党校马克思主义理论教研室副主任、副教授 胡学红）

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