土地山林权属争议案件确权规则与裁判指引

　　《林木林地权属争议处理办法》

　　第6条 县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。

　　2.《土地权属争议调查处理办法》

　　第20条第1项 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证……

　　3.原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号，以下简称60号《复函》）

　　土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第20条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。

　　1.观点分歧

　　县级以上人民政府核发的林权证书或土地所有权、使用权证书在土地山林权属纠纷调处程序中属于重要书证，是确定土地山林权属的依据之一。在争议一方或各方已经初始登记，取得土地山林权属证书的情况下，应当先行提起撤销行政登记之诉再申请确权，还是直接提出确权申请并在确权调处或诉讼过程中对对方已取得的权属凭证进行反驳，实务中存有争议。登记发证后出现的土地山林权属争议是否属于确权争议案件受案范围问题，由于对前述相关规定存在不同理解，实务中亦存在以下几种不同裁判观点：

　　第一种观点认为，登记发证后出现的土地山林权属争议应通过确权途径解决。首先，一方诉请撤销另一方的林权证，实际上反映的是双方之间就系争林木、林地存在权属争议。《森林法》第17条就先政府处理、后法院诉讼的林权争议解决程序作出规定，《林木林地权属争议处理办法》亦作了具体规定，一方在提起林权证撤销之诉前，应当按照上述规定先行向有关政府部门提出处理权属争议的请求，若对人民政府作出的权属争议处理决定不服的，再向法院提起诉讼。未经相关政府就相关林权争议作出处理决定，直接向法院提起撤销之诉的，不符合行政诉讼法起诉条件的规定。其次，土地发证不影响当事人提起权属争议，土地行政登记撤销之诉的实质仍是土地权属争议，对于实质解决争议而言，当事人申请人民政府处理更有效。

　　第二种观点认为，登记发证后出现的土地山林权属争议应视情况作出区分处理。首先，当事人在取得土地权利证书后，就土地权属问题发生争议，只能以该权利证书为基础，就颁证行为或其他侵权行为依法进行救济。其次，土地登记发证后，土地所有权和使用权清楚、明确的，无需再次进行土地权属确认，对土地权属提出的争议不属于土地权属争议处理范围，当事人可以通过更正登记程序，或者直接针对颁证行为申请行政复议或者提起行政诉讼的方式解决争议。再次，60号《复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。最后，在林权登记方面，参照60号《复函》的规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无须进行林木林地权属争议处理，除非仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；或者双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。

　　第三种观点认为，当事人对土地、林地等所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决，也可通过权属争议处理程序解决，且并不存在只能选择某一种程序的问题。对60号《复函》有关“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定。

　　上述裁判观点的纷争一定程度上反映出登记发证后出现土地山林权属争议时，如何确定救济路径的现实困扰，而根本的症结在于，如何正确解读60号《复函》的内涵。

　　2.对60号《复函》的解读

　　我国自1986年《土地管理法》颁布时确立统一登记的法律制度，但在此之前的土改、合作化、“四固定”等特定历史时期，也出现过一些记载土地山林所有权或使用权的凭证资料。这些权利凭证与20世纪80年代实行土地山林登记制度后形成的县级以上人民政府颁发的权属凭证在权属争议中的效力如何认定，成为当时困扰土地权属争议调处工作的难题。60号《复函》正是对当时有效的2003年《土地权属争议调查处理办法》第20条第1项关于“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”在各地适用中出现不同理解的问题，结合1995年修订的《土地登记规则》作出的具体解答。

　　1995年修订的《土地登记规则》将土地登记分为初始登记和变更登记。初始土地登记，是指在一定时期内，对辖区全部土地，或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。在土地初始登记的程序上，需经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或更换土地证书等步骤。具体而言，土地登记申请者应当向土地管理部门提交土地登记申请书，单位、法定代表人证明（申请者是个人的应提交个人身份证明或者户籍证明），土地权属来源证明，地上附着物权属证明；土地登记申请书应当载明申请者姓名、地址，土地座落、面积、用途、登记、价格，土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明即其他相应事项。土地管理部门接受申请后，按照《地籍调查规程》的规定进行地籍调查，并根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、登记、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。对于经审核符合登记要求的宗地，土地管理部门需进行公告，公告内容包括：土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址，准予登记的土地权属性质、面积、座落，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关，其他相关事项。公告期间，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者可以向土地管理部门申请复查或对土地登记审核结果提出异议；公告期满未提出异议的，则由人民政府批准后，办理注册登记并颁发相应的土地所有权、使用权证书。另外，根据1995年《土地登记规则》第17条的规定，在土地登记过程中的土地权属争议，按照《土地管理法》（1988修正）第13条规定进行处理后，再行登记。也就是说，在土地登记过程中，有权属争议的土地是无法取得登记发证的。

　　正是基于原《土地登记规则》对登记发证程序的上述设计，在应然状态下，取得登记发证的土地，就应当是权属清晰、四至范围界定明确、不存在权属争议的土地。60号《复函》关于“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的意见，概出于此。换言之，根据60号《复函》的精神，初始登记完成后，土地的权利归属已经查清，不存在权属争议，第三人对土地登记结果提出异议的，或选择向原登记机关申请更正登记，或向原登记机关的上级主管机关提出土地登记行政复议，或直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，但不能向相关人民政府再行申请土地确权；土地管理部门在调处土地权属争议的过程中，亦不涉及对经过土地初始登记后县级以上人民政府颁发的土地所有权、使用权或他项权证的审查和认定。

　　3.60号《复函》的具体适用

　　颁发权属证书后出现土地山林等不动产权属争议的纠纷处理，根据现行法律规定主要有三种解决途径：

　　一是向不动产登记机构申请变更登记；

　　二是请求不动产登记机构撤销权属登记；

　　三是向有管辖权的人民政府申请确权处理。

　　除60号《复函》外，相关法律、法规并未明确规定上述三种纠纷解决路径的具体适用条件。

　　要准确适用60号《复函》，首先要明确土地登记与土地确权的关系。土地确权有广义和狭义之分。

　　广义地看，土地登记就是确定土地权利归属的过程；

　　狭义地看，土地确权又是土地登记过程中的一个阶段，仅指当土地权利的归属内容发生争议时的权利确认。

　　无论是原《土地登记规则》还是《土地登记办法》（2008），权属审核都是土地登记的必要条件。60号《复函》系基于对土地初始登记后土地权利处于“应然而完美”的权利状态作出的解读，但现实往往是纷繁复杂的。权属纠纷当事人应当结合纠纷具体情况，选择适当的救济方式；审判实践中亦不宜僵硬理解和适用60号《复函》，或对其作过于宽泛和绝对的解读。

　　在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准的情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合，且《土地权属争议调查处理办法》第14条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。结合《土地权属争议调查处理办法》第2条关于“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”的规定，土地山林权属争议调处程序的开启，应当以是否存在权属争议为前提。

　　如前所述，土地登记发证意味着已经完成了土地确权的过程，当事人对已经登记发证的土地、林地等所有权和使用权归属问题产生争议且协商无果的，应当通过更正登记程序解决，也可通过请求撤销登记行为解决，不应当进入权属争议处理程序解决，这也符合60号《复函》有关“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的本意。但是，对于当事人确有证据证明土地山林登记过程中即存在权属争议且未依照程序处理的、不动产权属证书记载的四至范围不清晰且造成争议的、双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突的，那么即使当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议。当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定。同时，基于对行政机关裁量权的尊重和节约有限的公共资源、实质化解行政争议的考量，如果行政机关已经进入确权处理程序并作出实质处理的，人民法院应予以尊重并进入审理程序，不宜以不属于权属争议案件为由裁定不予立案或驳回起诉。

　　综合以上分析，前述裁判观点中，第二种裁判观点关于60号《复函》的解读和适用，更符合立法本意，既有理论支撑，也符合审判实际。当然，从维护不动产权属证书的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，笔者建议，在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且对要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与“行政登记程序重开”问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。

　　4.已经初始登记取得权属凭证，不属于权属争议的具体情形。

　　笔者认为，在已经经过初始登记，但仅有一方当事人持有的山林土地权属证书包含争议地，且登记的四至范围指向明确、权利边界清楚的情况下，不属于《土地权属争议调查处理办法》第2条规定的土地所有权或使用权争议，当事人以此要求确权机关履行确定争议地权属法定职责的，无事实根据，行政机关作出不予受理的决定，人民法院应予支持。当事人应当通过申请撤销登记的方式处理，也可以直接向人民法院提起撤销登记之诉讼。

　　5.需要注意的是，尽管土地山林行政登记具有一定的公权力属性，但根本上是相关行政主管机关在当事人土地权利发生变动的意思表示的推动下对土地山林权利的确认或者记载，其本身并不创设权利。

　　即使通过撤销之诉撤销了一方的权属证书，也不意味着对方当事人就对诉争地享有所有权或使用权，因为土地权利是由关于土地权利变动的基础民事法律关系所决定，而非由他人的土地权利登记所决定。当事人主张其对该土地山林享有权属的，仍应依法向不动产登记机关申请初始登记。来源：行政涉法研究