本院再审认为,一审判决认为代广祥称与东邻不存在土地权属争议应提交有效证据予以证明，即要求代广祥证明一个不存在的争议，系举证责任分配错误。代广祥申请封丘县国土资源局进行土地登记，土地部门认为其不符合登记条件，应由土地部门来证明。一审中封丘县国土资源局提交封丘县居厢乡后吴村村委会于2012年3月22日出具的一份证明，证明代广祥与东邻代广太存在土地纠纷，自1999年至今未解决；提供该村委会2015年5月20日出具的一份证明，证明代广祥与东邻代广兵自1998年至今发生土地纠纷未解决。而一审中代广祥提交该村委会2015年5月22日出具的一份证明，证明代广祥与任何人无宅基地纠纷。以上证据内容互相矛盾，且仅加盖公章，没有经办人签字，不符合行政诉讼证据的规定，均不应采信。一审中封丘县国土资源局提交的代广兵证明，落款人为代广太，与证明人代广兵不一致，且无代广兵授权委托书等手续，不符合证据形式要件，不应予以采信。

　　从本院查明事实来看，代广祥与其东邻曾经存在伙巷纠纷，但经居厢乡人民政府2001年、2002年两次作出处理决定，该争议已解决。封丘县国土资源局作出封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》，认为代广祥与东邻存在土地权属争议，但未提供证据证明两家宅基地存在边界纠纷或土地面积重叠、占压的情形，其所称的土地权属争议究竟争议内容是什么未予查清。代广祥是否符合颁证条件需登记机关进一步调查后作出行政行为，法院不能代替行政机关行使行政职权，故代广祥要求法院判令封丘县国土资源局为其颁发宅基证的诉讼请求本院不予支持。

　　裁判文书

　　河南省新乡市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）豫07行再字第18号

　　抗诉机关河南省人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人）代广祥，男，汉族，1971年6月1日出生，住封丘县。

　　被申诉人(一审被告、二审被上诉人)封丘县自然资源局，住所地封丘县世纪大道东段158号，统一社会信用代码11410727MB18750363。

　　法定代表人郭忠仁，任局长。

　　委托代理人闫艳春，该局工作人员。

　　申诉人代广祥与被申诉人封丘县自然资源局土地行政登记一案，河南省原阳县人民法院于2015年10月27日作出（2015）原行初字第35号行政判决。代广祥不服，向本院提起上诉。本院于2016年2月24日作出（2015）新中行终字第187号行政判决。代广祥不服，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2017年12月25日作出（2017)豫行申1066号通知书驳回再审申请。代广祥向检察机关申请监督。河南省人民检察院于2020年7月23日作出豫检民（行）监［2019］41000000378号行政抗诉书，向河南省高级人民法院提出抗诉。河南省高级人民法院于2020年8月25日作出（2020）豫行抗18号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。抗诉机关指派检察员张世光、徐伟杰出庭履行职务。申诉人代广祥，被申诉人封丘县自然资源局委托代理人闫艳春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明，1996年3月6日封丘县国土资源局给代广祥颁发《集体土地使用证》。2001年9月5日封丘县居厢乡人民政府以代广祥、代广兵的土地证未加盖封丘县人民政府土地登记专用章和封丘县土地管理局印章等理由，作出了收回土地使用证通知。代广祥于2015年7月25日向封丘县国土资源局申请办理土地证，封丘县国土资源局经调查取证，作出封国土资（2015）88号不予土地登记通知书。代广祥不服，向原阳县人民法院提起行政诉讼。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，“即人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，代广祥向封丘县国土资源局申请颁发《集体土地使用证》，封丘县国土资源局作为县级以上土地管理行政主管部门,依据法定程序进行调查。封丘县国土资源局通过调查后认为，代广祥申请办证不符合《土地登记办法》第十八条第一款第一项的规定，“即有下列情形之一的，不予登记：一、土地权属有争议的；……。”封丘县国土资源局依据上述规定，对代广祥作出封国土资（2015）88号不予土地登记通知书。庭审中，代广祥否认与代广太有土地权属争议，但其未提交有效证据予以佐证，理由不成立，不予采信。故该不予登记通知书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，代广祥申请办理土地证的主张，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭合议，一审判决：驳回代广祥的诉讼请求。案件受理费50元，由代广祥承担。

　　上诉人代广祥不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审认定事实错误。本案土地权属无争议。除上诉人一审提交证件外，居厢乡人民政府居政字（2002）1号处理决定对上诉人与代广太两家宅基地纠纷进行了妥善处理，且早已生效。一审以土地权属有争议驳回上诉人诉讼请求错误。二、一审遗漏当事人，程序违法。被上诉人作出案涉不予土地登记通知书未将代广太列为第三人错误，代广太与本案有直接的利害关系，一审应依职权通知代广太参加诉讼。三、被上诉人一审提供的第2-6组证据是上诉人起诉后补充的证据，非作出被诉行政行为时调取的证据，不能作为认定事实的依据。综上，一审认定事实错误，程序违法，应撤销封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》，责令被上诉人限期给上诉人颁发宅基证。

　　被上诉人封丘县国土资源局答辩称，上诉人不符合申请办证的法定条件，其与东邻存在土地权属争议，根据查证的事实及相关法律规定作出不予登记通知。应驳回上诉人的上诉请求。

　　本院二审经审理查明，2015年7月25日代广祥就封丘县居厢乡后吴村村西南的土地向封丘县国土资源局申请办理宅基地使用权证，封丘县国土资源局经调查取证，根据《土地登记办法》第十八条第（一）项之规定作出封国土资（2015）88号不予土地登记通知书，并送达代广祥。代广祥不服，向原阳县人民法院提起行政诉讼。

　　本院二审认为，根据《河南省实施<土地管理法>办法》的相关法律规定，封丘县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，负责土地登记发证的具体工作。本案中，封丘县国土资源局收到上诉人代广祥的土地登记申请后依法进行调查审核，认定案涉土地权属存在争议。上诉人对此不予认可，但却未能提供充分证据推翻封丘县国土资源局所举证据，对此应当承担举证不能的责任。案涉不予土地登记通知书是封丘县国土资源局针对代广祥的土地登记申请作出的书面告知，并未涉及他人，上诉人代广祥上诉称一审遗漏当事人，应依职权追加案外人代广太参加诉讼的理由缺乏法律依据，本院对此不予采纳。上诉人代广祥上诉称被上诉人提供的第2-6组证据是上诉人起诉后补充调取的证据，不能作为认定事实的依据。因上诉人的该主张与被上诉人所举证据显示的时间相互矛盾，且无证据予以证实，故对上诉人的该项上诉理由本院不予支持。本案双方当事人提供的证据均未反映出代广祥曾就案涉土地办理过《集体土地使用证》并被收回的事实。一审认定该部分事实没有证据支持，本院予以纠正。综上，原审认定事实部分错误，但判决结果并无不当，上诉人代广祥的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人代广祥负担。

　　代广祥不服本院二审判决，向河南省高级人民法院申请再审。河南省高级人民法院于2017年12月25日作出（2017)豫行申1066号通知书驳回再审申请。代广祥向检察机关申请监督。

　　河南省人民检察院认为,本院（2015）新中行终字第187号行政判决认定事实的主要证据不足,采信证据不当。理由如下:封丘县国土资源局对代广祥作出不予土地登记通知书事实不清、证据不足。该局在作出不予办理土地登记决定前收集的证据，不足以证实代广祥土地权属存在争议。

　　(一）后吴村村委会出具的证明刚后矛盾，不应作为定案依据。一审中，封丘县国土资源局提交的证据材料中，后吴村村委会于2012年3月22日出具证明，显示代广祥与东邻代广太自1999年发生土地纠纷至今未解决；后于2015年5月20日再次出具证明，显示代广祥与东邻代广兵（委托人：代广太）自1998年至今土地纠纷一直未解决。该两份证明均显示代广祥与其东邻存在土地纠纷，但关于发生纠纷的起始时间表述不一致，自1999年起还是自1998年起发生土地纠纷无法确定。代广祥在一审中也提交了后吴村村委会出具的证明（出具时间为2015年5月22日），显示代广祥与任何人无任何宅基纠纷。法院对封丘县囯土资源局提交的证明予以认定，而未采信代广祥提交的证明。同一村委会对双方当事人出具了形式相同但内容相反的证明，故不应作为定案证据使用。

　　(二）代广太出具的证明不符合证明形式，不具有证明效力，不应作为定案依据。一审中，封丘县国土资源局提交的代广太2015年5月20日出具的证明显示：“我叫代广兵，家中老宅委托大哥代广太全权管理使用，与西邻代广祥宅基地纠纷至今未解决。”该证明的落款人为代广太，与证明人代广兵不一致，不符合证明形式，且无代广兵授权委托书等委托手续，故该证明不应作为定案证据使用。

　　（三）封丘县国土资源局并未查明与代广祥土地权属存在争议的相对方系代广太还是代广兵，争议事实不清。一审中，封丘县国土资源局提交了关于汪文兴和高金洲的调查笔录，二人系后吴村村委委员，调查笔录显示代广祥的宅基与其东邻代广兵存在纠纷。而后吴村村委会2012年3月22日出具的证明显示代广祥与东邻代广太存在土地纠纷，2015年5月20日出具的证明显示代广祥与东邻代广兵（委托人：代广太）存在土地纠纷。封丘县国土资源局收集的上述证据未能明确代广祥东邻系代广太还是代广兵，即未查明争议事实，不应以土地权属有争议为由作出不予办理土地登记决定。

　　(四）封丘县国土资源局明知乡政府已对代广祥与其东邻存在的土地争议作出过处理决定，却未将该处理决定作为证据进行收集、认定且未对争议双方进行调查，仍以代广祥与其东邻存在土地权属争议为由作出不予土地登记通知书，属事实不清、证据不足。二审庭审中，封丘县国土资源局称代广祥与其东邻存在的土地争议“经乡政府作出处理决定，处理结果是按现状走，上诉人对处理决定确定的尺寸边界不认可，具体后来是否撤销不清楚。庭后三日内向法庭提交书面材料”，但未向法庭提供。代广祥向检察机关申请监督时提交的居政字〔2001〕09号和居政字〔2002〕1号文件予以证实，代广祥与其东邻存在的土地权属争议已由居厢乡人民政府作出处理决定。

　　申诉人代广祥再审中称我宅基没有任何纠纷。居厢乡人民政府处理决定证明代广祥、代广太伙巷纠纷已经解决。文件中没有涉及宅基地的只言片语，证明我的宅基地与任何人没有纠纷。两家宅基证被封丘县国土资源局的干部收回了。封丘县国土资源局在2002年5月25日又为代广兵签发的土地使用证说明代广兵和代广祥没有任何宅基地纠纷。集体建设用地和宅基地使用情况表也证明代广祥的宅基地与任何人为宅基争议纠纷。现在就是东临属于代卫东，系代广兵侄子。他拥有多处宅基。代广兵从小时候都没有使用过该处宅基地，户口一直在天津。代广祥不可能与代广兵有任何纠纷。代广祥符合发证条件。封丘县国土资源局作的封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》应撤销。

　　被申诉人封丘县自然资源局辩称，抗诉理由缺乏事实根据和法律依据，代广祥与东邻代广兵以及代广太存在宅基地权属争议纠纷。代广祥申请办理土地使用证件，不符合相关的办理条件，不符合相关的办理条件。现场丈量通知代广兵以及代广太，他们提出与代广祥存在宅基纠纷，并且经过向本村干部了解，双方纠纷从1989年开始未解决。

　　本院再审期间，代广祥提交以下证据：

　　1、封丘县国土资源局作出的封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》；

　　2、代广兵的土地使用证复印件；

　　3、由居厢镇村农村集体建设用地和宅基地的使用情况表；

　　4、河南省长垣县人民法院（2012）长行初字第19号、（2012）长行初字第35号、（2014）长行初字第44号行政判决书；

　　5、居厢乡人民政府居政（2002）1号、（2001）9号处理决定；

　　6、关于收回代玉峰、代广兵土地使用证书的通知。

　　代广祥提供的证据1、6在一审庭审中进行了质证，无需重复提供；证据2、3、4、5系本案中当庭提交，在一审程序中无正当事由未提供而在再审程序中提供的证据，本院不予接纳。

　　本院再审审理查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明，代广祥住封丘县居厢乡后吴村，其东邻宅基地登记使用人为代广兵。封丘县居厢乡人民政府曾为代玉峰（代广祥之父）、代广兵颁发《集体土地建设使用证》，后该乡政府发现两证均有问题又自行收回。封丘县居厢乡人民政府于2001年9月15日作出《关于后吴村代广祥、代广太伙巷纠纷的处理决定》（居政字〔2001〕09号），主要内容为：一、代广祥门前伙巷维持现状；二、代广太南围墙地基马蹄砖高出地面部分限七日内处理掉。2002年1月10日，居厢乡人民政府再次作出《关于居厢乡后吴村代广祥、代广太伙巷纠纷的处理决定》（居政字〔2002〕1号），主要内容为：一、代广祥向前伙巷维持现状；二、代广太围墙地基马蹄砖高出地面部分限七日内处理掉。代广祥自2012年起多次请求封丘县国土资源局为其颁发土地证，封丘县国土资源局多次以代广祥申请的宅基地与东邻存在权属争议为由不予办理。封丘县国土资源局已更名为封丘县自然资源局。

　　本院再审认为,一审判决认为代广祥称与东邻不存在土地权属争议应提交有效证据予以证明，即要求代广祥证明一个不存在的争议，系举证责任分配错误。代广祥申请封丘县国土资源局进行土地登记，土地部门认为其不符合登记条件，应由土地部门来证明。一审中封丘县国土资源局提交封丘县居厢乡后吴村村委会于2012年3月22日出具的一份证明，证明代广祥与东邻代广太存在土地纠纷，自1999年至今未解决；提供该村委会2015年5月20日出具的一份证明，证明代广祥与东邻代广兵自1998年至今发生土地纠纷未解决。而一审中代广祥提交该村委会2015年5月22日出具的一份证明，证明代广祥与任何人无宅基地纠纷。以上证据内容互相矛盾，且仅加盖公章，没有经办人签字，不符合行政诉讼证据的规定，均不应采信。一审中封丘县国土资源局提交的代广兵证明，落款人为代广太，与证明人代广兵不一致，且无代广兵授权委托书等手续，不符合证据形式要件，不应予以采信。

　　从本院查明事实来看，代广祥与其东邻曾经存在伙巷纠纷，但经居厢乡人民政府2001年、2002年两次作出处理决定，该争议已解决。封丘县国土资源局作出封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》，认为代广祥与东邻存在土地权属争议，但未提供证据证明两家宅基地存在边界纠纷或土地面积重叠、占压的情形，其所称的土地权属争议究竟争议内容是什么未予查清。代广祥是否符合颁证条件需登记机关进一步调查后作出行政行为，法院不能代替行政机关行使行政职权，故代广祥要求法院判令封丘县国土资源局为其颁发宅基证的诉讼请求本院不予支持。

　　综上所述，封丘县国土资源局作出的封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》事实不清、证据不足，抗诉机关的抗诉理由成立,申诉人代广祥部分诉讼请求本院予以支持。本院（2015）新中行终字第187号行政判决和原阳县人民法院（2015）原行初字第35号行政判决认定事实不清，判决结果不当，再审予以纠正。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定，判决如下：

　　一、撤销本院（2015）新中行终字第187号行政判决和河南省原阳县人民法院（2015）原行初字第35号行政判决；

　　二、撤销封丘县国土资源局作出的封国土资（2015）88号《不予土地登记通知书》；

　　三、责令封丘县自然资源局在本判决生效后60日内对2015年7月25日代广祥的办理宅基地使用权证申请作出行政行为；

　　四、驳回代广祥其他诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，均由封丘县自然资源局承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　随　伟

　　审判员　谢田霞

　　审判员　王　娜

　　二〇二〇年十二月十二日

　　书记员　吕朝帅

　　来源：政诉讼与行政合规研究