最高法院行政庭会议纪要：对存在权属争议的不动产行政登记行为的司法审查

　　?案情摘要

　　相邻的甲、乙两村联合修建丙小学。2008年，当地土地管理部门组织甲、乙两村签订《土地权属界线协议书》，附图显示丙小学归乙村所有。上述协议有甲村村民委员会的印章、土地管理部门调查员的签字，并无乙村村民委员会的印章或签字。2012年，乙村村民委员会向当地区政府申请集体土地确权登记，同时提交了上述《土地权属界线协议书》。土地登记部门组织甲、乙两村现场指界后，制作了《地籍调查表》《宗地图》。在地籍调查过程中，甲村未对上述《土地权属界线协议书》确定的两村界限提出异议。2012年12月，当地区政府为乙村颁发集体土地所有证。甲村村民委员会认为丙小学两次向西扩建均系占用甲村土地，丙小学一直由甲村管理，第五次人口普查区域图、相关法律文书和教育局网站等都载明丙小学位于甲村范围内，故甲村一直误以为丙小学土地已登记在学校和教委名下，故在土地管理部门两次地籍调查时，才会认可丙小学不在甲村范围内。甲村村民委员会2016年1月向当地市政府申请行政复议，请求撤销上述集体土地所有证并将丙小学土地确权归甲村所有。当地市政府在组织听证后，作出行政复议决定，撤销区政府为乙村颁发的案涉集体土地所有证，责令区政府依法重新作出土地登记。乙村村民委员会不服上述行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销。

　　?法律问题

　　当事人以不动产权属存在争议为由，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼，人民法院是否应当以起诉条件不成熟为由不予受理，告知当事人先行解决不动产权属争议？

　　?不同观点

　　甲说：应当告知

　　行政复议是一种准司法程序，与行政诉讼一样，都有自身的局限性，只是解决行政争议的一种途径，只有在处理时机成熟时，才能对诉争的行政争议予以受理。《最高人民法院关于审理房屋行政登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。”据此，当事人对不动产权属有争议，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼的，此时作出行政复议决定或行政判决的时机尚不成熟，应告知当事人先行解决权属争议，不应直接作出行政复议决定或行政判决。

　　乙说：无须告知

　　当事人因不动产权属争议，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼的，复议机关或人民法院应当对该不动产登记行为的合法性进行审查，无须告知当事人先行解决不动产权属争议。

　　?法官会议意见

　　采乙说

　　当事人因不动产权属争议，对不动产登记行为申请行政复议或提起行政诉讼的，复议机关或人民法院可以告知当事人先行解决不动产权属基础民事纠纷。当事人坚持申请行政复议或提起行政诉讼，不同意先行解决不动产权属民事纠纷的，复议机关或人民法院应当依法受理其对不动产登记行为的复议申请或起诉，不得以复议或起诉条件不成熟为由，不予受理。

　　?意见阐述

　　一、不动产登记案件常涉不动产权属争议的原因

　　不动产登记是行政机关根据法律、法规的相关规定，对不动产权属进行登记的行为。自《不动产登记暂行条例》2015年3月1日实施以来，我国不动产登记工作由各地县级以上人民政府确定一个部门统一办理。《不动产登记暂行条例》第二条第一款规定：“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”第二十一条规定：“登记事项载于不动产登记簿时完成登记。不动产登记机构完成登记，应当依法向申请人核发不动产权属证书或者登记证明。”也就是说，不动产登记完成后，行政机关应向登记申请人核发权属证书或证明，但该颁证行为并不赋予当事人新的权利义务，亦不改变当事人原有的法律关系，仅系对不动产权属的一种行政确认和公示行为。

　　实践中，也有观点认为，《民法典》第二百零九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”因此，除非法律另有规定，不动产物权的得失、变更只能依据不动产物权登记，如果不动产物权并未登记，则不能取得该物权。笔者认为该观点混淆了行政确认与行政赋权。如果不动产物权未经登记则不能取得该物权，实践中将会出现大量新建房屋因未进行登记而处于无主状态的情形。

　　从我国民事法律规范的规定来看，我国采纳的是以债权形式主义为主的物权变动模式，即基于法律行为发生的物权变动中，登记都是不动产物权变动生效的要件，但“要件”不同于“原因”，不动产物权变动的原因或基础只能是买卖、赠与、抵押等当事人的单方或双方法律行为，登记首先标志着转移不动产物权的权利义务关系画上句号，然后就是将发生的物权变动由行政权予以确认并向社会公示【参见司伟：《论不动产物权权属登记与确认纠纷的诉讼程序界分》，载最高人民法院民事审判第一庭编：《民事审判指导与参考》（2016年第1辑·总第65辑），人民法院出版社2016年版，第61～62页】。因此，不动产物权并非登记的产物。

　　能够导致不动产物权设立、变更、转让、消灭的原因有很多，除上述民事法律行为外，人民法院的生效判决、仲裁委员会的仲裁裁决以及人民政府的征收决定都会导致不动产物权变更，房屋的建造、拆除等事实行为也会设立或消灭不动产物权。从我国目前的法律、法规相关规定来看，登记机构对于不动产物权登记的审查内容是有限的。《民法典》第二百一十二条规定：“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”该条规定并未回答不动产登记机构进行实质审查还是形式审查，从字面意思理解，不动产登记机构需要对申请人提供的材料进行形式审查，如果材料齐全、符合法定形式，属于登记职责范围，就应该办理登记。根据《不动产登记暂行条例》第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当查验不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；登记申请是否违反法律、行政法规规定。也就是说，不动产登记机构仅能从材料表面审查，即便是可以实地查看，也只是确认不动产的界址、面积等是否与申请登记材料一致，对于不动产物权变动背后的基础性民事法律关系，不动产登记机构因自身职权的限制和跨专业性，其不能也无法做到全面审查。因此，实践中会发生不动产登记与该不动产实际权属不一致的情况，当事人对不动产登记行为申请复议或提起行政诉讼时，就会常常涉及不动产权属争议。

　　二、本案起诉符合法定条件，不属于应告知当事人先行解决不动产权属争议的情形

　　因权属争议引起的不动产登记案件，当事人对不动产登记行为提起行政诉讼，起诉条件已经成就，同时符合其他法定条件的，人民法院应当依法受理。是否应告知当事人先行解决不动产权属争议，应根据具体案情决定。不能理解为只要涉及不动产权属争议，就须告知当事人先行解决。

　　就本案而言，乙村根据有甲村村民委员会盖章、当地土地管理部门调查员签字的《土地权属界线协议书》，向当地区政府申请农村集体土地确权登记。经土地登记部门组织甲、乙两村现场指界，制作《地籍调查表》《宗地图》后，当地区政府向乙村颁发农村集体土地所有证。该登记颁证行为系对案涉土地所有权的初始登记，是当地区政府根据《土地权属界线协议书》，由土地登记部门进行相关调查后，确认案涉土地所有权的行为。甲村认为其系丙小学土地的所有权人，向当地市政府申请行政复议撤销上述颁证行为，可以说明其与乙村就丙小学土地所有权存在争议，但区政府登记确权行为已经对外发生法律效力，对各方利害关系人的权利义务已经产生实际影响，属于可诉的行政行为，权属纠纷本身不影响人民法院对不动产登记行为不服的起诉立案。

　　当地市政府经审理查明，《土地权属界线协议书》上仅有甲村村民委员会盖章和当地土地管理部门调查员的签字，没有乙村村民委员会的盖章或签字，且当地区政府颁发案涉农村集体土地所有证前，并未按照当时有效的《土地登记办法》第二十三条的规定对案涉土地权属审核结果进行公示，故颁发案涉农村集体土地所有证的主要证据不足，程序违法。当地市政府行政复议决定撤销案涉农村集体土地所有证并责令区政府重新作出案涉土地登记，符合2009年修正的《行政复议法》第二十八条第一款第三项关于撤销、变更或者确认具体行政行为违法的规定以及2004年修正的《土地管理法》第十六条关于单位之间土地所有权争议，协商不成的，由县级以上人民政府处理的规定，适用法律正确，并无不当。

　　三、因权属争议引起的不动产登记案件，是否应告知当事人先行解决不动产权属争议应根据具体案情判断

　　（一）当事人的起诉不符合法定受理条件的，应直接裁定驳回起诉，不涉及是否应告知当事人先行解决不动产权属争议的情形

　　行政诉讼属于行政法上的一种救济手段，既要保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，也要确保行政管理活动高效有序，因此，《行政诉讼法》从受案范围、起诉期限、诉讼主体资格、起诉条件等各方面规定了人民法院受理行政案件的法定条件。

　　当事人对不动产登记行为提起行政诉讼后，人民法院应先就当事人的起诉是否符合人民法院行政案件的受理条件进行审查，对于不符合受理条件的案件，应直接裁定驳回起诉。例如，行政诉讼中较为常见的诉颁发农村土地承包经营权证的案件，根据《物权法》第一百二十七条【现为《民法典》第三百三十三条】规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”也就是说，土地承包经营权人自土地承包经营合同生效时取得土地承包经营权，该土地承包经营权的获得系以承包经营权关系为基础，县级以上地方人民政府向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证的行为，仅系对其已取得的土地承包经营权的确认。如果自然人甲主张政府给自然人乙颁发的土地承包经营权证上所载土地实际由其承包并耕种，因此甲以侵犯权益为由诉请人民法院判决撤销政府为乙颁发的土地承包经营权证。但法院经审查后发现，甲虽主张其系案涉土地实际承包人，但并没有证据初步证明其实际耕作经营。这种情况下，甲不能证明其与案涉颁证行为具有利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，人民法院应当裁定驳回其起诉。

　　（二）对于符合案件受理条件，被诉不动产登记行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；不动产登记行为违法，判决撤销，但是撤销将会严重损害国家利益、公共利益的，判决确认该不动产登记行为违法，保留效力

　　《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”也就是说，不拘泥于当事人的诉讼请求，只要当事人的起诉符合人民法院行政案件的受理条件，基于合法性审查原则，人民法院应当对被诉行政行为的合法性进行全面审查。当事人之间因不动产权属争议，对不动产登记行为提起行政诉讼的，人民法院应对不动产登记行为的合法性进行审查。经审理，认为被诉不动产登记行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，依法判决驳回原告诉讼请求。被诉不动产登记行为存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权或者存在滥用职权、明显不当情形之一的，依法判决撤销、部分撤销或者撤销重作；被诉不动产登记行为违法，依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，或者被诉不动产登记行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认不动产登记行为违法，不撤销保留效力。

　　（三）对于符合案件受理条件，且不动产权属确实存在争议的，可以告知当事人先行解决基础不动产权属争议

　　《最高人民法院关于审理房屋行政登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议。”《行政诉讼法》第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”的规定，申请人民法院一并审理民事争议。当事人因不动产权属争议对不动产登记行为提起行政诉讼，请求撤销该登记行为，其矛盾的根本并非不动产登记行为，而是不动产权属争议。根据前述规定，原告起诉不动产登记行为符合法定条件的，人民法院为实质解决争议，可以告知当事人一并提起民事诉讼，或者告知当事人先行依法通过仲裁或民事诉讼解决不动产民事纠纷。一并提起民事诉讼的，人民法院一并对民事、行政争议进行处理、作出判决；当事人另行通过仲裁、民事诉讼等方式解决不动产权属基础民事争议的，人民法院裁定中止不动产行政登记案件的审理，等待关联案件的处理结果。

　　如果当事人对人民法院告知一并或另行解决不动产权属民事纠纷的建议不予采纳，坚持通过行政诉讼解决争议的，人民法院应当对与被诉不动产登记行政行为合法性相关的基础民事纠纷的相关事实和法律适用问题进行审查，全面审查被诉不动产登记行为的合法性。不动产登记的主要事实是不动产的权属，不动产登记机关应当提供颁证时的审核相关材料证明不动产产权属于不动产登记簿上登记的产权人，作为诉讼第三人登记在登记簿上的产权人有权补充证据，证明其对不动产享有产权。如果根据诉讼中的证据足以证明不动产登记时的权属认定主要事实不清、证据不足，甚至产权权属认定错误的，应当认定不动产登记行为违法。对于不涉及被诉不动产登记行为合法性审查的其他民事争议事项不予审查，当事人应当另行通过民事救济途径依法解决。

　　实践中有人认为，人民法院审理不动产登记案件时，对于不动产登记行为的合法性审查，只能按照不动产登记时的证据进行审查，只要登记机关尽到了审慎的审查义务，就不能认定不动产登记行为违法。笔者认为，这个观点是错误的。有新的证据足以证明不动产登记系申请人提供虚假材料欺骗登记机关取得，案涉不动产实际产权人并非登记簿记载的权利人，不动产登记主要事实认定错误，显然属于登记行为违法情形，不能判决驳回原告诉讼请求。同时笔者还认为，登记机关是否尽到审慎的审查义务，仅仅是判断登记机关登记行为违法时是否需要承担行政赔偿责任应当考量的因素，不是判断被诉不动产登记行为是否合法的考虑因素。

　　综上，当事人因不动产权属基础民事纠纷，对不动产登记行为提起行政诉讼，人民法院可以告知当事人一并提起民事诉讼，或者另行通过民事救济途径解决基础民事纠纷；当事人坚持通过行政诉讼解决争议，不一并或另行通过民事救济途径解决基础民事纠纷的，人民法院应当对与被诉不动产登记行为合法性相关联的民事纠纷事实和法律问题进行审查。现有证据足以证明被诉不动产登记行为主要事实不清的，人民法院应当认定该登记行为违法。登记机关在办理不动产登记过程中是否尽到审慎的审查义务，是判断登记机关是否承担行政赔偿责任需要考虑的因素，不是判断不动产登记行为是否违法的法定条件。

　　——（撰写人：李小梅、张海婷）

　　来源：最高人民法院行政庭编著《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要（第二辑）》。

　　来源：行政涉法研究