国有农用地现状及市场化配置浅析

　　土地要素市场化配置改革不仅扩大了建设用地有偿使用范围，也推动了国有农用地产权制度改革和市场机制建设。按照2016年自然资源部等部委联合印发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》规定，国有农用地有偿使用制度改革不包括以承包经营方式使用的国有农用地，并且严格限定在农垦改革范围内，造成国有农用地有偿使用改革范围的全面性、综合性不足，与构建更加完善的要素市场化配置体制机制改革方向存在偏差。如何从党和国家战略角度，统筹兼顾政府职能、土地征收、出让制度、市场经济和农垦企业等改革的协同性，在优化政府监督管理职能、完善国有自然资源资产产权体系及其有偿使用制度等方面是非常重要的。

　　1国有农用地的设定

　　实现土地资源的平均分配、消除阶级剥削是党和政府赢得广大人民群众支持的重要手段。新中国成立以后，1950年《土地改革法》等法律政策为这一目标的实现建立了制度依据。除了利用农民协会将征收、没收祠堂和学校等公益性团体、工商业家、地主的土地，分配给广大农民所有以外，政府也将没收、征收得来的城市郊区国有农用地通过农民协会分配给少地或无地农民使用。同时，部分农村区域土地在收归国有后，用于农事试验场、国营示范农场等政府性投资经营目的。基于农业的技术先进性、产业规模性及资源的整体性等因素，大型的竹园、牧场、茶山及森林、荒山、荒地等资源也收归国有，由国家管理经营或由原私人主体继续投资经营。因此，土地改革时期的国有农用地使用权是通过具有政治模式的没收、征收，将私人农用地所有权转化为国家所有后，以分配、直接经营、交换等方式设定的。在国有农场管理当中，国有农用地使用权的设定、变更，更多的是国有农场下属单位移交、独立或非债权方式转由其他单位使用等行政方式。而且这种行政方式依然是目前涉农经营性事业单位、国有企业改制过程中变更国有农用地使用权主体的主要途径。其弊端在于难以体现根据经营性、公益性划分国有农用地有偿出让或无偿划拨的差异性。另外，《国家建设征用土地办法》允许以国有土地调剂被征收土地的做法，为国有农用地使用权设定增加了土地征收情景下的置换方式。现实当中，受当时压缩国家建设成本的政策影响，调剂安置方式非常有限，主要以社队（指人民公社和生产队）内部平均、社队合并等解决被征地农民的生计问题。1982年《国家建设征用土地条例》颁布实施后，调剂国有农用地不再作为政府认可的安置方式。

　　计划管理取代市场经济虽然有助于消灭剥削、消除两极分化，其负面效应则是对土地、耕畜、农具、劳动力等生产资料市场化配置的否定。政府过于强调土地在物质层面的组合配置、生产经营，以土地产权调控社会关系和生产经营活动的市场意识相对不足。在这种情况下，农业生产合作化、将生产资料确定给适当的基本核算单位，成为计划经济时期农业规模化发展的重要措施。这不仅要求人民公社内部的土地等生产资源向生产队集中，而且在实践中也根据就近原则将生产队周边的国有农用地以“四固定”的形式转为农民集体所有，突破了国有、集体两种所有制之间的产权界限。与此同时，全民所有制或城镇集体所有制企业兼并农民集体企业、集体所有制单位或华侨农场使用集体土地等长期占用集体或私人农用地的现象也普遍存在。1995年印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》基于既有事实直接将这些土地确定为国家所有。这虽然有利于规范和稳定土地使用现状，却与之前禁止土地交易的法律政策相违背，也与先征收实现土地国有化、后核拨（划拨）确定国有农用地使用权土地计划供应程序相冲突。

　　2土地征收的计划性、非农性

　　土地作为经济社会发展的重要载体，其供应方式、范围是经济体制的重要指示物。1950年《城市郊区土地改革条例》规定，因市政建设可收回国有农用地使用权、征收私有农用地所有权，体现了三大改造之前的经济体制下政府对待不同所有制土地的差异性，以及征收目的的公益性。在法理层面，其他私有土地上的产业发展所需用地依然由市场机制完成配置，包括土地改革分给广大农民所有的土地。而1953年《国家建设征用土地办法》不仅为国家建设提供用地需求，同时规定私营经济企业和私营文教事业用地也需要向政府申请，造成新兴私人产业也必须通过征收、核拨方式在国有土地上生产经营；而且将私人企业用地的审批权限设定在省（市）以上人民政府，体现了当时对私营经济的制约思路。在完成三大改造的背景下，1958年修正的《国家建设征用土地办法》只保留群众自办的公益事业用地，取消向私营经济企业供地的条款，供地政策向全民所有制、集体所有制等类型企业全面倾斜。

　　????从1953年《国家建设征用土地办法》规定的征收后土地可用于国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等国家建设可以看出，土地征收几乎涵盖了农业以外的所有生产建设类项目。1982年实施的《国家建设征用土地条例》提出的招工、农转非等安置方式也印证了土地征收目的的非农化特征。农业因不在“国家建设”之列，造成其缺少制度层面的征收、核拨机制。1982年，《中华人民共和国宪法》确立“城市土地属于国家所有”以后，农用地和未利用地向建设用地、集体土地向国有土地转变的政府供地框架基本形成，体现了地类和所有权两个维度的单向性变化特征。在政府垄断建设用地供应的背景下，设定的建设用地使用权较之国有农用地的使用权、承包经营权具有单一性特点。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》体现了自《国家建设征用土地办法》实施以来，供应“国家建设”的土地由无偿划拨向以出让、划拨方式设立土地使用权的转变，实现有偿和无偿两种供地模式并重。而土地征收服务对象的非农性，造成土地有偿使用范围仅限于建设用地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》针对的是城镇国有土地使用权，但土地使用权出让最高年限的设定主要是针对城镇区域的商业、住宅、工业及科教文卫等建设用地类型。《中华人民共和国民法典》沿用《中华人民共和国物权法》中“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式”的规定，直接将一级市场供应后的土地使用权定义为建设用地使用权。因国有农用地使用权缺少设立方式和途径，城乡全域内的国有农用地在市场建设、有偿使用等方面缺少明确的用益物权基础。社会化涉农企业、农业高新技术产业示范区等的建设只能通过租赁方式获得周边集体农用地，不能直接通过征收等方式获得国有农用地使用权。

　　3国有农场改革的局限性

　　一级和二级土地市场机制建立以后，我国加大了对国有企业土地有偿使用制度的改革。受投融资机制改革的影响，土地有偿使用逐步在“国家建设”范围内的国有企业扩展。1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定的国有企业土地有偿使用改革，不仅包括改制国有企业，既有国有企业以土地参与营利性社会经济活动的，也需纳入土地有偿使用管理范围。相比之下，国有农场参与市场化的程度较低。除取消农业税、剥离社会化职能外，国有农场主要从解决周边集体产权纠纷、限制违法违规划转国有农用地、控制非农建设等方面进行管理，国有农场用地确权登记工作严重滞后。2001年以来，虽然国家—再要求确认国有农场土地的使用权，截至2016年，国有农场依然存在确权登记发证率不高、土地权属争议等诸多问题。直到国家进一步加大农垦改革发展的力度，国有农场生产经营模式、涉及改革（简称“涉改”)农垦企业的国有农用地使用方式才正式纳入改革范畴。

　　当前的农垦企业改革依然停留在农用地资源在职工层面的分配方面，缺少现代企业制度管理理念的设计。而且职工承包租赁经营管理制度模糊了承包经营、租赁两种获取土地方式的性质差异：国有农用地承包经营适用于《中华人民共和国农村土地承包法》中的农民集体，却不适用于国有农场职工的用益物权分配。非农民集体使用国有农用地应依据《中华人民共和国民法典》（合同编）中列出的租赁方式获取，即农场职工只能租赁农场的国有农用地。职工承包租赁经营管理制度的租赁期限不超过职工退休年限的规定，与法定20年最高租赁期存在表述上的冲突性。而且允许职工退休后其子女享有同等条件下优先租赁经营权，也存在优先承租权的主体不一致问题，扩大了国有农用地租赁的法定权利范围。与此同时，当前国有农用地的处置方式仅针对涉改的农垦企业，未覆盖全部国有农场、林场或牧场等国有农业企业，造成非涉改的国有农场难以充分以市场方式参与到经济社会活动当中，不利于社会企业合理地获取国有资产资源。《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》进一步把以承包经营方式使用的国有农用地排除在土地有偿使用改革以外，仅认识到了《中华人民共和国农村土地承包法》中农民集体占用的国有农用地，而忽视了职工承包经营国有农场土地的客观现实。在权属登记方面，虽然国有农用地可参照《不动产登记暂行条例实施细则》办理有偿、划拨使用权登记手续，却缺少类似《划拨用地目录》《土地储备管理办法》等支撑性的规章、政策，难以将差异化供地落到实处。较之国有企业的建设用地有偿使用的改革，体现了国有农用地有偿使用具体实践与制度建设倒置的现象。国有农用地有偿使用改革仅体现在各级规范性文件当中，缺少法律、行政法规、部门规章层次的制度支撑。《中华人民共和国民法典》（物权编）相关条款将国有农用地产权管理置于土地承包经营权部分中，也未对非农民集体人员使用国有农用地的产权设立范围、方式、年限，以及未对转让、抵押、租赁等二级市场行为作出明确规定。

　　4农民集体的变化性

　　人民公社制度是农业生产合作化的最高峰。其最主要的特点就是土地产权、生产经营模式的集体化。内部成员不占有土地资源，仅作为集体的组成部分参与生产。家庭联产承包责任制是在此框架内对生产责任制的改良，并不涉及土地产权制度。人民公社制度取消以后，农村土地并未直接实行国有化，受城乡计划分配政策的差异性影响，继续保留了土地承包经营制度。现实当中的集体经营已经随着基本核算单位向农户尺度转变而大幅度弱化。作为基层自治组织的村民委员会或村民小组仅具有公共管理作用，不能作为农民集体的主体。基于现实考虑，我国政府不断延长土地承包期，而且在《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法典》中将其纳入用益物权的范畴，推动土地承包经营权性质由生产责任制向用益物权转变。户籍制度的改革也推动农村人口与土地承包经营权的分离，即使不在农村从事生产经营活动，也保留其承包的土地，进一步降低了集体层面的土地分配权力。在集体公共土地使用方面，1996年的农村“四荒地”治理，建立了开放式集体“四荒地”使用权承包、租赁、拍卖制度，并限定最高使用年限不超过50年；加上2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》允许农村集体经营建设用地出让、转让，农民集体变成了集体土地使用权的供应主体。在实践当中，因集体经济组织职能弱化及村民委员会代管集体土地确权登记发证管理，人民公社时期三级所有的产权空间布局及农民集体范围均存在变化的可能性。第三次全国国土调查把行政村作为权属调查的基本单位，造成村集体内部各级土地所有权边界划定缺少技术支撑。

　　对于农民集体占用的国有农用地而言，除农民集体界定不清外，还存在因“村改居”问题而导致的权利名称及性质变化问题。《国务院法制办公室、自然资源部关于对（土地管理法实施条例）第二条第（五）项的解释意见》认为不涉及土地征收的“村改居”应继续保留集体土地所有制，但未明确占用国有农用地的农民集体在“村改居”后的土地承包经营权是否需要重新界定。依照《中华人民共和国民法典》（合同编）有关规定，这些土地承包经营权应调整为土地租赁进行管理，但这又损害了“村改居”以前农民集体成员相对恒定的国有农用地使用权益。在土地有偿使用改革方面，农村“四荒地”有偿使用仅限于集体所有的土地。“三权分置”改革战略也提出在“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，容易造成农民集体使用的国有农用地难以纳入有偿使用改革范畴。即便能够纳入改革范畴，也容易产生一级市场无偿供地（承包权），二级市场有偿使用（经营权）的混合供地模式，与国有建设用地的划拨和出让两种供地模式、一二级市场衔接等缺少连贯性。同时，户籍制度改革造成的农民集体成员与其承包的国有农用地使用权分离，也存在农民集体成员将承包的国有农用地转包给非本集体成员的情况。这显然不符合农民集体使用国有农用地的情景设计，容易产生当非本集体成员使用土地时，存在依据土地承包经营还是依据土地租赁相关法律法规的不确定性。

　　5建议

　　国有农用地受供给模式、产权制度等多因素影响而处于市场化管理的盲区。国有农用地不能按照国有建设用地供应、有偿出让改革的方式建立针对特定产业、用地类型的有偿使用模式。否则，在全部自然资源资产有偿使用的背景下，容易造成《中华人民共和国土地管理法》中涉及的建设用地、农用地和未利用地之间的相互转换均需通过政府出让才能够实现，这显然与减少政府直接配置资源的改革趋势相违背。国有农用地市场化改革必须在总结归纳当前国有企业改革、土地征收、国有建设用地有偿使用制度特点及问题的基础上，立足于自然资源系统“两统一”职责，建立依托国土空间规划和用途管制的国有自然资源资产产权制度、市场配置方式。

　　5.1以产权改革推动市场化

　　计划经济时期，以核拨（划拨）方式供应的国有建设用地侧重对实体的管理，土地产权规定相对不足。《土地改革法》规定私人使用者不用土地时应交还国家，说明核拨（划拨）方式确定的建设用地使用权并非无限期。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》增加了迁移、解散、撤销、破产等划拨土地使用权收回的具体化情景，却与《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等文件中所指的涉改国有企业土地使用处置方式存在差异性，造成核拨、划拨建设用地使用权缺少明确的收回条件。出让建设用地使用权根据土地用途设立了相应的最高出让年限，而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》允许使用者可申请续期，且没有对续期的次数进行限制。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》提出住宅用地使用权届满自动续期，进一步取消了依申请、有偿两个关键因素。这也促使自然资源部办公厅在处理住宅建设用地使用权到期问题上需对这两点进行明确。但是办理到期不动产登记依然需填写原起始日期和到期日期，不符合续期起止时间变化的一般规律。同时，申请续期可根据原土地使用者具体情况、需求选择一定的出让期限，而自动续期难以明确具体的到期时间。在产权登记方面也与《不动产登记暂行条例》中“申请登记的不动产权利超过规定期限的”不予登记的规定相冲突。

　　一级和二级市场在土地供应方面体现了二者上下、前后关系的相对独立性。从土地产权变化的角度来讲，二级市场则包含在一级市场当中，是从政府供地到收回整个过程的中间环节。在一级市场土地收回条件不明确的情况下，二级市场对于土地要素的市场化配置作用愈发重要。新时代加快完善社会主义市场经济体制有关文件也提出完善产权制度和要素市场化配置，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，对我国的土地产权设定提出新的问题：这势必会造成用地企业直接以市场方式获取土地资源；同时也引起了土地使用权的设定是通过政府或者农民集体供地而形成，还是因物权支配而形成的争论。《中华人民共和国宪法》层面的国家所有权体现了公法的特性，即政府为维护整体利益而通过公权力对私权进行干预，如土地征收；私法层面的个人产权则是在整个经济社会框架内体现了个体与其他平等个体在所有权方面的对抗性，并以此形成市场交易的产权基础。在市场经济环境下，我国应注重以土地物权化占有状态及转让、抵押、担保、入股经济行为设立国有土地使用权方式的制度化建设。取消一二级市场结构、出让土地使用年限，根据不同产业的经济、社会、生态产品特性及相互转换情况建立或整合税种，实现以税代费改革和税收调节机制建立；综合区域人均不动产持有量、基本权利保障、财产继承等因素，建立不同用地类型一定标准以上的持有税、财产继承税等制度，确保代内、代际资源分配的均衡性。农村集体经营性建设用地入市已经在法律层面放开，集体土地与国有土地之间依然存在所有权主体不一致、用益物权多元化等问题，影响土地要素市场配置的产权均一性。党的八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出人民公社是集体所有制过渡到全民所有制的最好形式，说明集体土地所有制并非社会主义所有制的最终形态。在市场经济加速发展的环境下，应逐步剥离农民集体的产权内容，为涉农企业、农民专业合作社建立统一的国有农用地使用权参与、入股机制，并通过控制股权比例、优化退出机制，保障好农户的财产权。

　　5.2合理界定土地征收范围

　　1982年，《中华人民共和国宪法》首次明确了我国土地征收目的的公益性：先前的改革仅在供地环节扩大了有偿使用范围，而缺少征收环节的改革。我国将核拨（划拨）给经营性单位的供地方式改为建设用地有偿使用制度，本身并没有打破计划经济时期征收、核拨（划拨）的政府分配框架。这种局部改革不仅继承计划供应存在的产业类型、土地用途等局限性，也引起计划分配与市场配置两种机制的矛盾。例如，计划分配是将土地无偿供给用地申请单位，而市场配置的“招拍挂”模式则增加了用地单位的不确定性。在土地违法案件当中，司法处置与政府出让也存在司法权与行政权的冲突性。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》把“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设用地”纳入公共利益以代替以往城镇规划区内用地需求，依然没有改变土地征收服务于政府供地的本质。国土空间规划全面启动后，土地利用总体规划不能作为未来确定城镇建设用地范围的合法依据；而且审批权下放、市场化运作等改革也引起成片开发建设用地认定条件的不确定性。《土地征收成片开发标准（试行）》结合国土空间规划、城镇开发边界对“成片开发”的定义进行修正，却依然未明确综合性开发建设活动与后期公益性用途的关系，也造成规范性文件与法律存在术语界定、解释的不一致问题。

　　土地要素的市场化配置改革提出的建立土地征收目录、公共利益用地认定机制，首次理顺了土地征收与公共利益用地的内在联系。土地征收不再是政府配置资源的手段，而是作为“看得见的手”服务于市场配置之外公共利益的获取和维护。公共利益的性质和特征是土地征收范围合理性的主要依据。但公共利益并不应局限于对城镇开发边界内特定地块的公益用途的传统认识，应该随着自然资源资产市场化机制的不断扩展向所有用地类型覆盖。征收行为不仅要服务于用于公益目的明确的用地类型，也要适时调整土地征收目录，确保相关产业与用地类型的关联性。作为政府调控的重要方式，土地征收还应该在不对市场环境造成干预的前提下，针对特殊的地理区域、时间节点的粮食安全、生态保育、社会就业等问题，为经营性企业提供支撑性的土地资源。此类土地征收行为在执行过程中应严格论证土地征收经营性企业的必要性、合法性及社会公众的认可程度。整个土地征收过程应全流程公开透明，以便于社会公众和有关部门及时了解、查阅相关信息。相关的补偿内容不仅要包括正常情况下不动产市场价格，而且要充分考虑被征对象在搬迁过程中的相关成本、临时性支出，以及生活和就业方面的影响。

　　5.3优化国有农场经营模式

　　《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》对于国有企业改革范围的界定，较多地反映了民营企业在经济社会活动中可能出现的各种情况。从政企分开、市场配置的角度来看，国有企业改革的真正意义在于去除计划经济时期国有企业的行政、社会职能，并建立企业在资源资产获取、运营模式、收益分配等方面的市场机制。自2012年国家探索开展国有农场办社会职能改革试点工作以来，国有农场在分离办社会职能方面取得显著成效。土地产权、经营模式等依然需要深入改革。《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）和《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中的公共管理与公共服务用地主要涵盖建设用地地类，难以确定国有农用地的公益性或营利性特征。因此，要依据《国民经济行业分类》进一步完善土地分类体系，并以此作为划拨或有偿使用方式确定国有农场土地使用权的依据。同时，在改革农村集体土地所有权和用益物权的基础上，为国有农场内农用地物权化实现及后续因产业扩大而买卖周边土地使用权创造条件。国有资产管理体制的改革和完善为政府以管资本为主、不干预企业自主经营权的国有企业管理方式指明了方向。而以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制，显然干预了国有农场内部权利分配和生产经营方式，不利于国有农场现代企业制度的建立及产业规模的扩大化。国有农场应打破传统政府模式的人员管理制度，依据经济规则、产业类型、发展规模、内部构成等因素，建立现代企业管理模式的引入用人制度。在企业效益管理方面，建立生产经营状况警戒线制度，避免僵尸企业造成的国有资产流失。同时，改革企业内部收益分配模式，根据岗位类型、工作绩效建立多元化工资、奖金制度，提高工作业绩与个人收益的衔接性。来源：河北省自然资源厅网站