河南高院裁判：行政机关因未履行特许经营承诺致企业投资损失应承担行政补偿责任

　　【裁判要旨】

　　1.行政机关为履行公共管理职责，以“特事特办”方式引进企业投资建设公共项目，并承诺后续通过招投标等方式授予特许经营权，企业基于该信赖进行投资并实际运营的，行政机关事后未履行承诺或变相撤回许可，导致企业产生实际投入损失的，应当依据《行政许可法》第八条第二款及信赖利益保护原则，对企业予以公平合理的行政补偿。

　　2.行政补偿数额的认定，在法律、法规、规章未规定具体补偿标准时，一般应在实际损失范围内确定。对于涉及公共资源配置、直接关系公共利益的市场准入特许经营项目，可参照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，以企业实际投入的审计认定损失作为补偿依据。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2025）豫行申780号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）三门峡市城市管理局，住所地。

　　法定代表人徐某，该局局长。

　　委托代理人齐某，该局副主任。

　　委托代理人陈贞勤，河南协力律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）三门某甲有限公司，住所地河南省三门峡市湖滨区。

　　法定代表人张某，该公司总经理。

　　委托代理人宁某，该公司员工。

　　委托代理人何明义，河南永兴律师事务所律师。

　　再审申请人三门峡市城市管理局（以下简称三门峡市城管局）因与被申请人三门某甲有限公司（以下简称某公司）行政补偿一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2024）豫12行终87号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　三门峡市城管局申请再审称，（一）一、二审漏认重要事实，导致原判决有误。1.某公司在处置案涉垃圾过程中收取了商户费用，某公司隐瞒了该重要事实。因时间久远，申请人仅找到一户曾经交纳过垃圾处置费的商户，取证后即向二审法院予以提交，但二审对此份证据没有认定。该份证据充分说明了某公司在案涉垃圾处置过程中收取过费用，甚至收取过大量用户费用，该收入是其经营收入的组成部分，另外还有其处理垃圾的副产品也可以出售获利，所以某公司在处置垃圾过程中已经获取了相应的经营收入。原审判决以其实际投入损失作为补偿标准明显有误。2.某公司处置案涉垃圾之前，三门峡市的餐厨垃圾处置费用为每吨159.80元。2019年4月申请人与三门峡京环环境服务有限公司签订《三门峡市城乡环卫一体化PPP项目合同》，约定三门峡市垃圾转运费为每吨100元；2020年8月，与三门峡绿能环保能源有限公司签订了《三门峡市生活垃圾焚烧发电PPP项目合同》，约定垃圾处理服务费为每吨59.80元，上述垃圾转运费和处理费合计为每吨159.80元。三门峡市的垃圾均是依照上述合同进行处置，处置费用为每吨159.80元，且上述合同处置餐厨垃圾比某公司的处置方式更环保。本案某公司总计处置了6176.76吨餐厨垃圾后即停止营运，如果按照原审判决结果，申请人需要对某公司补偿281.89万元，每吨处置费用高达456.37元，在某公司使用最原始压榨工艺处置餐厨垃圾情况下，获得如此高额的处置费用，明显造成国有资产流失。至于某公司主张的“本市建成区餐厨废弃物将于2024年7月18日由浙江旺能生态科技有限公司收运和集中处理，所签订的运营合同约定中标补贴金额为每吨492.13元”，某公司对案涉垃圾处置系最原始的压榨工艺，而浙江旺能生态科技有限公司的处置工艺是全新的环保工艺，与某公司处置工艺有着本质的不同。3.原审认定申请人实际上授予了某公司特殊经营行政许可系有误。三门峡市上阳机械制造有限公司系生产餐厨废弃物处理设备的生产商，该公司为了销售其生产的设备，于2018年9月份左右找到政府相关部门请求政府免费提供土地，供其设备进行性能展示，以便更好地销售设备。上阳机械制造有限公司在设备性能展示过程中必然要进行餐厨垃圾处理，才能让各地欲购买机械的购买商实地查看设备处理效果。2018年10月30日，申请人下述二级机构三门峡环境卫生管理处与某公司签订了《协议书》，约定政府将案涉的21.481亩土地由某公司无偿使用一年，一年后根据运行情况完善租赁手续。此后上阳机械制造有限公司成立某公司，具体操作餐厨垃圾处理设备的性能展示工作。餐厨垃圾统一处理是新兴事物，政府为了今后能够为餐厨垃圾处理颁发行政许可做准备，2018年12月20日，申请人发布《关于市区餐厨垃圾试行集中收运无害化处置的通告》，该公告的发出行政许可，而是为今后的行政许可做准备，同时也方便某公司进行设备性能展示。如果是行政许可，政府不可能将21.481亩土地由某公司无偿使用一年。4.退一步讲，即使将某公司经营一年左右的期间视为获得了行政许可，该行政许可的期限也仅为一年，且不存在行政机关将该行政许可予以变更或者撤回的情形，原审对此未予以认定系有误。5.某公司无偿使用涉案项目土地21.481亩一年时间，应当视为政府对某公司经营的补偿。即使法院最终认定某公司在其经营的一年内获得了行政许可，那么政府为其免费提供一年土地使用权也是对其处理餐厨垃圾的补贴，这一点从《协议书》中的全部约定就可以得出此结论。从涉案《协议书》可以看出，某公司除了获得一年免费土地使用权外，不主张其他任何餐厨垃圾处理费。《协议书》第四条第三项虽然约定了某公司有取得国家政策性补偿和补助的权利，但提供土地的政府仅仅是提供配合的义务，而不是直接支付补偿和补助的义务。6.案涉《审计报告》载明的某公司投入的设备、厂房等固定资产没有相关规划许可证，对该固定资产的投入不应当予以补偿。案涉《审计报告》载明的某公司投入的设备、厂房等固定资产共计460.97万元（设备380万元、车辆13.9万元、空调0.33万元、厂房建设66.74万元），二审开庭时法官明确询问某公司建设这些固定资产时是否获得了相关的规划许可，某公司回复没有，上述固定资产建设属于不合法的建设，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，某公司的固定资产设施不应当得到补偿。7.涉案的容错（误）事项事前备案表并没有履行完毕全部程序，属于无效的“容缺（误）事项”。该备案表上没有显示最终会同出具的审查意见，实际上也没有最终审查通过的审查意见。8.某公司经营14个月之后停止经营，与申请人没有任何关系。首先，没有任何行政单位阻止过某公司的正常经营；第二，某公司在签订案涉土地租赁《协议书》时就清楚地知道其依照该《协议书》享有获取“国家政策性补偿和补助”的权利，申请人的义务只是配合，并不是直接支付这些“国家政策性补偿和补助”；第三，申请人是否进行招投标与某公司均没有必然关系，即使进行了招投标，某公司也未必中标。（二）原审判决适用法律有误。1.本案不属于行政诉讼受案范围。申请人没有与某公司签订任何“行政协议”，也没有对某公司授予特种行业行政许可，且某公司本次起诉要求的是“行政补偿”，但我国目前法律规定的行政补偿仅限于行政征收和征用，故某公司起诉要求申请人行政补偿无法律依据。2.二审参照适用了《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，但该规定适用的条件是行政机关变更或者撤回了行政许可，如上所述，本案即使存在行政许可，其存续期也随着某公司的停业而终结，所以本案中，申请人没有作出任何变更或者撤回行政许可的行为。综上，请求撤销一、二审判决，立案再审本案。

　　某公司答辩称，（一）申请人主张的“漏认重要事实”没有依据。关于某公司隐瞒重要事实的说法不成立。申请人称“仅找到一户曾经交纳过垃圾处置费的商户”，但是没有提供商户任何信息以及费用的用途，仅凭这个孤证无法形成完整证据链，不能推翻原判决以实际投入损失作为补偿标准的认定。（二）申请人虚构某公司处置案涉垃圾之前三门峡市的餐厨垃圾处置费用为每吨159.80元的事实，申请人所称的证据与本案无关。申请人借用生活垃圾项目付费标准套用到本案，作为餐厨垃圾处置的补偿标准，没有任何依据。由于对补偿标准存在争议，申请人才委托三门峡市审计局对某公司的投资情况进行审计，但是申请人作为政府机关认可审计结果，却不愿支付费用，严重损害政府公信力。在某公司处置案涉垃圾之前，三门峡市并没有餐厨垃圾处置费用标准，申请人提出三门峡市的餐厨垃圾处置费用为每吨159.80元的说法是虚构事实。首先，申请人提及的2019年《三门峡市城乡环卫一体化PPP项目合同》及2020年《三门峡市生活垃圾焚烧发电PPP项目合同》，其处置对象为生活垃圾，本案处置的是餐厨垃圾，处置对象不同。其次，餐厨垃圾处置方式与生活垃圾不一样，成本相差大。（三）申请人认为原审错误认定三门峡市城管局实际上授予某公司特殊经营行政许可的观点不成立。1.申请人对某公司授予特许经营许可。申请人为防止非洲猪瘟，切断餐厨废弃物（泔水）饲喂生猪传播疫情渠道，许可某公司处理餐厨垃圾业务。申请人提供土地供某公司使用，三门峡环境卫生管理处于2018年10月30日与某公司签订《协议书》，约定政府将案涉的21.481亩土地由某公司无偿使用一年。申请人还在政策上给予保障，于2018年12月20日发布《关于市区餐厨垃圾试行集中收运无害化处置的通告》，明确某公司为市区唯一取得《三门峡市餐厨垃圾收运处置登记证》的企业，并禁止其他主体从事相关业务。该通告具有排他性效力，本质上就是赋予公司特许经营权的行为。针对时间紧任务重的特殊情况，申请人向市领导提交容错（误）事项事前备案表。在某公司收集和处置餐厨垃圾的过程中，申请人下属二级机构环卫处对某公司的工作进行监管，要求某公司制作《垃圾处置量统计表》，由环卫处对某公司收集的餐厨垃圾数量进行确认，并在“监管方”处盖章。这些证据相互印证，足以证实申请人对某公司授予特许经营许可。2.申请人称三门峡市上阳机械制造有限公司为了销售其生产的设备，请求政府免费提供土地，供其设备进行性能展示的说法是在歪曲事实。三门峡市上阳机械制造有限公司作为民营机械制造企业，有自己的生产车间和仓库，既无权要求政府免费提供土地，也无必要另用土地展示产品。使用土地是为了完成申请人的社会管理法定职责，申请人却恶意曲解为三门峡市上阳机械制造有限公司为了公司利益自己使用。3.申请人称《关于市区餐厨垃圾试行集中收运无害化处置的通告》是为今后的行政许可做准备。该观点与通告内容冲突，该通告明确规定在通告发布之日起市区餐厨垃圾实行集中收运无害化处置，通告还规定具体的实施内容，通告还对违反通告的单位和个人规定了处理办法，足以证实通告本身就是行政许可行为。（四）申请人认为行政许可的期限仅为一年，且不存在行政机关将该行政许可予以变更或者撤回的情形，这一观点不成立。《协议书》上约定的是土地使用期限为5年且明确约定某公司无偿使用土地，申请人所称的“某公司无偿使用一年”的说法不成立。申请人怠于履行职责，长期拒不完善某公司的特殊经营手续，也不支付补贴费用，加上疫情影响，致使某公司在持续运营14个月后难以为继，被迫停产，此结果正是由于申请人的行政不作为所导致，申请人未在某公司现有土地上招投标，却于2024年7月在其官方平台上发布《关于决定对三门峡市建成区餐厨废弃物实行统一收运处理的通告》，授予浙江旺能生态科技有限公司经营权的行为，该行为实质上撤销了对某公司的行政许可。（五）申请人认为某公司无偿使用涉案项目土地21.481亩一年时间，应当视为政府对某公司经营的补偿，该说法逻辑不通。1.申请人无偿为某公司提供土地，是为了让某公司快速建设、快速生产，尽早实现申请人进行社会管理目的。某公司是专门为处理餐厨垃圾而成立，并没有其他经营业务，没有从使用的土地中获益，不存在无偿使用土地得到补偿的情况。同时补偿是事后补偿，并且该说法与《协议书》约定不符。2.申请人观点自相矛盾。申请人一直坚持某公司的生产建设与其无关，不应补偿，但是现在又认为应予对某公司补偿，补偿方式是无偿使用土地。（六）申请人认为，案涉《审计报告》载明的某公司投入的设备、厂房等固定资产没有相关规划许可证，对该固定资产的投入不应当予以补偿，该说法不成立。1.没有规划许可证并非某公司的原因。涉案固定资产建设系基于申请人“特事特办”的要求。为应对非洲猪瘟的紧急情况，申请人作为行政责任主体，在项目建设过程中催促建设进度，现以“无规划许可”为由否定补偿，不仅不履行职责，反而推脱责任，严重损害当地的营商环境。2.没有相关规划许可证并不能得出固定资产建设属于不合法建设结论，更得不出不应补偿结果。某公司的投资行为虽然是应申请人的要求而为，但是企业的财产权利应予保护。《审计报告》审计的是投资情况，与固定资产建设是否违法没有关系。本案不是征收补偿案件，申请人引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》并不适用于本案。（七）申请人认为，涉案的容错（误）事项事前备案表并没有履行完毕全部程序，属于无效的“容缺（误）事项”。这种观点不成立。该备案表是根据特事特办的原则，对某公司餐厨垃圾处理的建设手续按照“边建边完善手续”的原则所形成的文件，至于审批流程最终结果与某公司无关。同时备案表证实了申请人“招商引资办厂”的真实意思。（八）申请人认为某公司停止经营与三门峡市城管局没有任何关系，不成立。答辩人在处理餐厨垃圾的每一个过程中均需行政机关给予监督、协助和政策性扶持，而申请人作为案涉项目的主管机关不仅没有为某公司协助办理相关手续，反而以“没有阻止”为由主张排除其法定义务与行政职责，是典型的行政不作为。其次，某公司申请获取国家政策性补偿和补助时，屡次需要申请人予以协助，申请人未履行义务，导致某公司没能获取政策补贴，申请人也没有进行招投标和授予特许经营权。最后，申请人称“申请人是否进行招投标与某公司没有关系”，这种说法更没有任何依据作为支撑。某公司停止经营的原因系申请人不履行法定职责进行招投标，也没有协助配合某公司申请国家补助和补偿。（九）本案属于行政诉讼受案范围。1.某公司基于对政府的信赖投资建设，申请人不开展招投标和授予特许经营权，致使某公司无法经营，某公司的各项投资损失与申请人的行政不作为存在因果关系，某公司起诉的事项属于行政诉讼受案范围。2.《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条适用于行政机关因变更或撤回许可导致的补偿，本案中，申请人未履行授予特许经营权的承诺导致某公司无法继续运营，本案情形与该规定的情形一致。原判决参照该规定，以实际损失范围内确定补偿数额确定补偿标准，符合公平原则及行政信赖利益保护原则。综上，申请人的再审申请缺乏事实与法律依据，一、二审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回申请人的再审申请。

　　本院经审查认为，结合某公司的一审诉讼请求、三门峡市城管局的再审申请理由，本案争议焦点为：1.三门峡市城管局是否应当对某公司的损失予以补偿；2.原审认定的补偿金额是否不当。

　　1.关于是否应当补偿的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十九条规定：“因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。”本案，三门峡市城管局系为了履行城市餐厨垃圾管理领域的职务、实现辖区内餐厨垃圾的处理符合相关规定的要求，按照“特事特办、边建设边完善手续”的原则引进某公司无偿利用S314国道南侧山前村原垃圾填埋场，平整土地、修建厂房、购买设备车辆等全额投资建设三门峡市餐厨垃圾处理厂，并承诺某公司按照审批条件完善相关资料后依法对该项目予以许可审批，一年后根据本市餐厨垃圾的处理情况和企业运行情况，采取招投标方式授予企业特许经营权。事后，三门峡市城管局未组织招标也未授予某公司经营许可，但某公司就该项目已经实际投入大量人力、物力和财力，其餐厨垃圾处理工作也得到了当地领导及有关部门的高度评价，承担了一定的社会责任。原审认定三门峡市城管局应当基于相关事实及信赖利益保护原则给予某公司合理补偿，具备事实和法律依据，并无不当。

　　2.关于补偿金额的认定问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”本案，某公司负责的城市餐厨垃圾处理项目涉及公共资源配置以及公共利益，应当按照其实际投入损失确定补偿数额。原审根据三门峡市城管局委托河南省三门峡市审计局出具的审计报告以及在案证据，认定三门峡市城管局应当补偿某公司实际投入损失为281.89万元并从审计报告作出之日按全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率支付利息至款项付清之日止，认定事实清楚，适用法律正确，亦无不当。

　　综上，三门峡市城市管理局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回三门峡市城市管理局的再审申请。

　　审 判 长 田　莹

　　审 判 员 魏　超

　　审 判 员 刘月华

　　二〇二五年九月十二日

　　法官助理 杨　洁

　　书 记 员 朱恪恒

　　来源：行政法实务