最高法院判例：不能因存在土地权属争议而否定当事人对强制清除行为的诉讼主体资格

　　【裁判要旨】

　　对强制清除行为的审查重点，在于看当事人在争议地上有无需要切实保护的实体合法权益，行政机关强制执行的程序和实体是否依法依规，是否给当事人的财产、人身权益带来不法侵害，如执行范围、对象是否正确，被告是否适格，是否存在“强制”行为且该行为是否违反行政强制法的禁止性规定等，而非仅看土地权利归属，即便存在解决土地权属争议“先民事后行政”的程序合理性，也不意味着因存在此类争议而当然否定当事人的原告主体资格。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）最高法行申2326号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：裴某祥，男，xx年xx月xx日出生，汉族，住山西省阳曲县。

　　委托诉讼代理人：王强，山西瀛远律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省阳曲县人民政府。住所地：山西省阳曲县。

　　法定代表人：姬某军。

　　再审申请人裴某祥因诉被申请人山西省阳曲县人民政府（以下简称阳曲县政府）行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2023）晋行终747号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　裴某祥请求本院撤销一、二审裁定，依法发回重审。其申请再审的主要事实和理由是：再审申请人持有国家颁发的合法《林权证》，一、二审法院仍依据国务院令第367号《退耕还林条例》认定涉案57户享有退耕还林土地上的林木所有权，认定事实和适用法律错误。

　　本院经审查认为，本案涉及再审申请人裴某祥就其所主张的被申请人阳曲县政府对涉案林地及地上附着物清除即铲除林木行为不满而诉请法院判决确认违法。该诉求针对的诉讼标的是“清除即铲除林木行为”这一事实行为，一审法院的分析意见重在强调裴某祥与涉案土地权属存在争议，其对涉案林地权利是不确定的，故而否认其本诉的原告主体资格，并主张应当裁定驳回起诉。二审法院也以此为主要理由裁定驳回上诉、维持原判。应当看到，对上述事实行为的审查重点，在于看裴某祥在争议地上有无需要切实保护的实体合法权益，行政机关强制执行的程序和实体是否依法依规，是否给裴某祥的财产、人身权益带来不法侵害，如执行范围、对象是否正确，被告是否适格，是否存在“强制”行为且该行为是否违反行政强制法的禁止性规定等，而非仅看土地权利归属，况且裴某祥还持有自身名下基于协议所获、原审法院认为与《退耕还林条例》相抵触的《林权证》；且即便本案存在解决土地权属争议“先民事后行政”的程序合理性，也不意味着因存在此类争议而当然否定裴某祥的原告主体资格、进而裁定驳回起诉。至少原审法院处理本诉的法定可选方式之一是裁定中止诉讼。具体依据有：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定：“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条进一步规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”故而，原审法院以裴某祥不具备本诉的原告主体资格而裁定驳回起诉，确有不当，本院予以指正。

　　但是，本院亦不支持在再审立案审查阶段仅以上述理由启动再审。本院注意到，在裴某祥诉阳曲县政府针对涉案“清除即铲除林木行为”的另案行政赔偿诉讼中（〔2023〕晋行赔终132号行政裁定），原审法院亦以与本案相同的理由未予支持。从实质处理争议、防止“程序空转”角度出发，裴某祥有权针对原审法院所指明的涉案土地权属争议先行通过民事途径解决核心问题，对于涉案林木补偿等事项可在相关环节一并考虑或者其后以其他途径另行主张。鉴于原审法院的处理结果并不影响裴某祥救济权利的行使，裴某祥申请再审并未提供阳曲县政府违法的充分证据，且三级法院已经指明其后续主张权利的优先路径，故本案无启动再审程序之必要。

　　综上，裴某祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人裴某祥的再审申请。

　　审判长 王晓滨

　　审判员 朱宏伟

　　审判员 杨　军

　　二〇二四年四月二十九日

　　书记员 李林涛

　　来源：行政法实务