湖北法院裁判：“集体讨论”不能以“审批”“认可”等方式代替

　　【裁判要旨】

　　法律要求“集体讨论”，表明对重大复杂行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，要求行政机关的负责人对认定违法事实的证据、处罚的法律依据及其办案程序能够详尽了解，认真审核、充分讨论后发表意见，以保证处罚决定的正确有效。因此，不能以“审批”“圈阅”“认可”代替“讨论”。

　　【裁判文书】

　　湖北省黄石市西塞山区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2020)鄂0203行初17号

　　原告张伟，男，汉族，1955年11月29日出生，住湖北省黄石市西塞山区。

　　被告黄石市西塞山区农业农村局，住所地黄石市西塞山区黄石大道619副。

　　法定代表人罗建华，局长。

　　原告张伟不服被告黄石市西塞山区农业农村局作出的行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月19日作出（2019）鄂0203行初40号行政判决后，张伟不服向黄石市中级人民法院提起上诉，该院审理后作出（2020）鄂02行终124号行政裁定书，撤销了该判决并发回重审。本院依法重新组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告张伟及委托诉讼代理人；被告黄石市西塞山区农业农村局副职负责人及委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告张伟诉称，其家中祖坟上山祭祖道路凹凸不平，杂草丛生，难以行走。随着经济条件好转，其在原有道路基础上加以修整，对山上的植被和小花小草有一定损坏，但对树木没有破坏，且还加以了保护，几次按照被告指导补种香樟树几百棵。被告黄石市西塞山区农业农村局作出的西林罚决字[2019]第001号林业行政处罚决定书存在认定事实不清，证据不足，程序违法等问题，故诉至法院请求：1、撤销被告黄石市西塞山区农业农村局作出的西林罚决字[2019]第001号林业行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。

　　原告向本院提交了以下证据：

　　证据一、原告身份信息。证明原告主体适格。

　　证据二、照片12张。证明山路以前就有，原告是对山路进行修复，并不是开路。

　　证据三、询问笔录。证明被告在给原告制作笔录时，程序违法。

　　证据四、西林罚决字[2019]第001号林业行政处罚决定书。证明被告对原告作出林业行政处罚违法。

　　证据五、李家坊地块房屋征收补偿方案、黄石市西塞山区人民政府西政发（2019）1号房屋征收决定。证明原告房屋被违法征收。

　　证据六、空白征收补偿结算单、空白征收补偿协议书。证明原告未签协议。

　　证据七、西塞山区行政综合执法局送达回证。证明被告撤销了其作出的《限期拆除决定书》。

　　被告黄石市西塞山区农业农村局辩称，一、原告违法事实清楚。2018年12月期间，原告张伟因个人祭坟需要，擅自毁林修路，对国家级生态公益林进行破坏，毁损占用林地面积为3178.4平方米。对违法毁林的事实，原告张伟在2019年1月31日、4月25日的询问笔录中供认不讳。并且卫星图片、毁林现场图片、林业行政处罚听证报告及听证笔录足以证实上述情况。关于违法毁林的面积，有湖北民丰林业工程勘察设计有限公司出具的《西塞山区森林公园白塔岩公司张万有湾后山占用林地面积认定报告》为凭。二、2019年3月，根据省委、省政府批准，黄石市西塞山区进行机构改革，“黄石市西塞山区农林水利局”变更为“黄石市西塞山区农业农村局”，依旧承担“区农林水利局”的职责。其作出本案行政处罚的主体资格适格。三、原告擅自毁林修路的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法。其依据《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，以及《黄石市林业局行政处罚自由裁量权标准》第十一条的规定对原告进行处罚，法律适用正确，符合法律规定。四、针对原告擅自毁林的违法行为，其向原告下达了林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书，并组织了听证会，充分听取了原告的辩解。其下达西林罚决字［2019］第001号林业行政处罚决定书后向原告告知其享有复议、诉讼的权利。上述过程，充分显示行政处罚程序正当合法，依法保障了原告的权利。由于其单位人少事多，内部的请示汇报流程历经党组过半人数，已达到满足‘负责人应当集体讨论决定’的实质性要求。综上原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，应当依法驳回原告的全部诉讼请求。

　　被告黄石市西塞山区农业农村局向本院提交了以下证据、依据：

　　证据一、组织机构代码、法定代表人身份证明。证明被告的主体资格。

　　证据二、现场照片、笔录3份、毁林面积的认定报告。证明原告擅自毁林修路，对国家级生态公益林进行破坏，毁林面积为3178.4平方米，并且原告事后也未达到补种要求，原告擅自毁林，违法事实清楚，应当受到处罚。

　　证据三、情况说明。证明针对林业违法行为，被告具有行政处罚权。

　　证据四、处罚先行告知书及送达回证、处罚听证告知书及送达回证、原告听证申请书、听证会邀请函、听证会公告、听证会通知、听证报告书及笔录、处罚决定书及送达回证。证明本案行政处罚程序、依据、决定均合法、有效。

　　证据五、西塞山区检察院检察建议书、原告拒绝签字的情况说明。证明原告毁林行为，损害后果严重，应当受到处罚。听证环节，原告已充分行使权利，陈述其理由和辩解。

　　法律依据:《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《黄石市林业局行政处罚自由裁量权标准》。

　　经审理查明，原告张伟居住在黄石市西塞山区张万友村106号。被告发现原告有擅自毁坏西塞山区白塔岩公司张万有湾后山林地的行为。于2019年1月31日对原告进行了询问,制作了询问笔录。2019年2月27日被告委托湖北民丰林业工程勘察设计有限公司对西塞山区森林公园白塔岩公司张万有湾后山占用林地面积情况进行现场勘察。2019年3月2日湖北民丰林业工程勘察设计有限公司作出《西塞山区森林公园白塔岩公司张万有湾后山占用林地面积认定报告》，内容为：根据西塞山区农林水利局工作人员现场确认的用地边界，勘察技术人员采用1:10000地形图叠加2017年12月拍摄的卫片，实地对图钩绘占用土地界线，并用大疆无人机航拍图影像资料调整边界、结合GPS定位修正，室内使用GIS软件计算面积。西塞山区森林公园白塔岩公司张万有湾后山该处共占用土地面积3318.3平方米，经于西塞山区2009年森林资源二类调查资料核对，其中农地139.9平方米，林地3178.4平方米，优势树种为栎灌；经与2017年国家公益林调查资料核，西塞山区森林公园白塔岩公司张万有湾后山占用林地范围全部属于国家公益林。《西塞山区森林公园白塔岩公司张万有湾后山占用林地面积认定报告》确认原告毁林面积为3178.4平方米。后被告口头通知原告应于2019年4月1日前将其违法毁坏的林地恢复原状。2019年4月12日被告再次告知原告其补种树木未达标，并告知原告毁林面积经第三方核定为3178.4平方米，原告拒绝在笔录上签字。2019年4月12日被告向原告发出西林罚权告字[2019］第001号《林业行政处罚先行告知书》、西林罚听权告字《林业行政处罚听证权利告知书》。告知拟对原告作出责令2019年5月15日前恢复现状，处以每平方米25元罚款，合计79460元的行政处罚，同时告知原告具有陈述和申辩权利以及申请听证的权利。2019年4月25日被告再次向原告调查询问，在笔录中原告表示其愿意接受行政处罚，但认为其已补种树木，已接受了处罚。原告在该次询问笔录中签字并捺印。2019年5月10日被告依法组织了听证会，充分听取了原告的陈述和申辩。听证会结果为：1、2019年7月20日前恢复现状；2、罚款合计79460元；3、逾期没有恢复现状的由被告代为补植，费用由原告承担。但原告拒绝在听证报告及听证笔录上签名。2019年5月24日被告向原告送达了西林罚决字[2019］第001号《林业行政处罚决定书》，主要内容为：原告张伟2018年12月期间违法毁林西塞山区白塔岩公司张万有湾林地面积3178.4平方米，证据属实，该林地为灌木林地，全部为国家级生态保护公益林，其行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法；依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《黄石市林业局行政处罚自由裁量权标准》第十一条的规定，决定对原告张伟处以：1、2019年7月20日前恢复现状。2、处以每平方米25元罚款，合计79460元。3、逾期没有恢复现状的由区农业农村局代为补植，费用由毁林当事人承担的行政处罚。原告不服该行政处罚，遂向本院提起行政诉讼。

　　另查明，因机构改革，黄石市西塞山区农林水利局于2019年3月更名为黄石市西塞山区农业农村局。

　　本院认为，根据省委、省政府批准，黄石市西塞山区进行机构改革，“黄石市西塞山区农林水利局”变更为“黄石市西塞山区农业农村局”，原区农林水利局的林业职责由区农业农村局承担。被告作为西塞山区人民政府林业主管部门有权作出本案被诉行政处罚决定，具备行政执法主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款明确规定“对情节复杂或者重大违法行为给与较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，本案中被告所认定原告的违法事实应属于重大违法，所决定的处罚数额亦属于较重的行政处罚，故应当经过集体讨论决定。经查明被告在作出本处罚决定时未经过负责人集体讨论，被告辩称其只有三名领导成员，且已经过分管局长和局长审批，另外一名局长知晓认可该决定内容，该节事实其并未提供证据证实。且无论是“审批”还是“认可”都不能等同于“讨论”，法律要求“集体讨论”表明对重大复杂行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，要求行政机关的负责人对认定违法事实的证据、处罚的法律依据及其办案程序能够详尽了解，认真审核、充分讨论后发表意见，以保证处罚决定的正确有效。被告未经集体讨论作出西林罚决字[2019］第001号《林业行政处罚决定书》属于程序违法，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：

　　一、撤销黄石市西塞山区农业农村局作出的西林罚决字[2019］第001号《林业行政处罚决定书》；

　　二、责令黄石市西塞山区农业农村局在六十日内重新作出行政行为。

　　案件受理费50元由被告黄石市西塞山区农业农村局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。

　　审　判　长 王　蓓

　　人民陪审员 刘智舜

　　人民陪审员 汤　霖

　　二〇二〇年十二月十四日

　　书　记　员 杨　青

　　来源：行政法实务